I SA/Kr 1073/99

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Powiatu G. z 30 marca 1999 r. (...) w przedmiocie uchwały budżetowej na 1999 rok - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części działu 31, rozdział 3992, par. 18, w kwocie (...). Uchwała budżetowa została przekazana do badania nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., Zespół w N.-S., 8 kwietnia 1999 r. Jej ocena spowodowała 21 kwietnia 1999 r. wszczęcie postępowania w przedmiocie częściowego stwierdzenia jej nieważności. Jako nieprawidłowość wskazano zaplanowanie w dochodach budżetu dotacji z Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi /dział 31, rozdział 3992, par. 18/ oraz zaplanowania w wydatkach tego Funduszu dotacji do budżetu na dofinansowanie wynagrodzeń, w kwocie (...). Zdaniem Kolegium, nieprawidłowe jest planowanie z funduszu celowego jednostki samorządu terytorialnego dotacji do budżetu tej samej jednostki. Wprawdzie art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż środki Funduszu Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi są przeznaczone na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakupu urządzeń niezbędnych do prowadzenia tego zasobu, nie oznacza to jednak, że ze środków Funduszu mogą być przekazywane dotacje do budżetu. "Uzupełnienie" środków budżetowych niezbędnych na finansowanie ww. zadań środkami Funduszu oznacza, że są one finansowane z dwóch niezależnych od siebie źródeł, tj. z budżetu i Funduszu. Ponadto, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym nie przewidują przeznaczenia środków Funduszu na dotacje do budżetu ani na dofinansowanie wynagrodzeń. Wskazując nieprawidłowości, wyznaczono termin ich usunięcia i określono termin rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu Kolegium Izby. Rada Powiatu G. nie dokonała usunięcia nieprawidłowości, nie skorzystała również z możliwości wzięcia udziału w posiedzeniu Kolegium i ograniczyła się do nadesłania wyjaśnień dotyczących kwestionowanych okoliczności. Poinformowano, że zadania z zakresu geodezji i kartografii, w tym sporządzanie mapy zasadniczej, map topograficznych, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz inne zadania określone w art. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wykonywane są w Powiecie G. przy pomocy Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, wchodzącego w skład Starostwa Powiatowego, finansowanego jako jednostka budżetowa wprost z budżetu powiatu. Wydział ten prowadzi również Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej i pracuje pod nadzorem Geodety Powiatowego, działającego w imieniu organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, którym jest Starosta. Zgodnie z art. 6a ust. 3 ww. ustawy, zadania te wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z faktem, iż dotacja celowa z budżetu państwa jaką otrzymał Powiat G. nie zabezpiecza wykonania ustawowo określonego zakresu zadań, mając również na uwadze postanowienia art. 4 ust. 3 oraz art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w dochodach budżetu powiatu na 1999 rok, w dziale 31 -"Budownictwo" i rozdziale 3992 - "Prace geodezyjne i kartograficzne" zaplanowano dotacje z funduszu celowego, jakim jest Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjno-Kartograficznym. Środki tego Funduszu przekazane do budżetu w formie dotacji przeznaczone są na wynagrodzenia dla osób wykonujących zadania, których koszt, zgodnie z ustawą, pokrywa się "z budżetu państwa oraz ze środków Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjno-Kartograficznym". Ponadto, Starosta, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, posiada ustawowo określone prawo do dysponowania środkami Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjno-Kartograficznym. Regulacje, o których mowa wyżej, zostały wprowadzone ustawą z dnia 27 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, która dokonała również nowelizacji art. 41 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjno-Kartograficznym. Ponadto, nawet w myśl tego rozporządzenia, rozchodami Funduszu są wydatki związane z usługami w zakresie prowadzenia, utrzymania, uzupełniania i udostępniania Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego, świadczonymi przez ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej /par. 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia/, a usługi te w Powiecie G., zgodnie z przyjętym rozwiązaniem organizacyjnym, świadczą pracownicy Starostwa Powiatowego, w związku z czym środki Funduszu wydatkowane są zgodnie z przeznaczeniem i przekazanie ich do budżetu w formie dotacji z funduszu celowego jest rozwiązaniem mniej kontrowersyjnym niż przyjmowanie formy organizacyjnej w celu ich wykorzystania, tj. formy gospodarstwa pomocniczego, nie wypracowującego żadnych przychodów. Przeznaczenie, zgodnie z poleceniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., części rezerwy ogólnej utworzonej w budżecie Powiatu na wydatki nieprzewidziane /w tym związane z ewentualnymi kryzysami/, jest, w trudnej sytuacji finansowej Powiatu, rozwiązaniem drastycznym, pomijając już fakt, iż byłoby to dofinansowanie zadań rządowych przy niedoszacowaniu budżetu i braku środków na pełną realizację zadań własnych. Kolegium Izby, po rozpatrzeniu powyższej argumentacji, stwierdziło, iż nie daje ona podstaw do zmiany wcześniej wyrażonego poglądu i z uwagi na upływ czasu do stwierdzenia nieważności we własnym zakresie, postanowiło wystąpić ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako argumentację do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego częściową nieważność kwestionowanej uchwały przytoczono tę, która została zawarta w uzasadnieniu uchwały z 11 maja 1999 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, iż rozchodami Funduszu są wydatki związane z usługami w zakresie prowadzenia, utrzymania, uzupełniania i udostępniania Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego świadczonymi przez te ośrodki dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W powiecie usługi te świadczą pracownicy Starostwa Powiatowego. Wobec powyższego, Zarząd Powiatu utrzymuje, iż środki Funduszu są wydatkowane prawidłowo, zgodnie z przeznaczeniem. Rozwiązanie takie jest mniej kontrowersyjne niż przyjęcie formy organizacyjnej gospodarstwa pomocniczego, nie wypracowującego żadnych przychodów. Stanowisko takie wydaje się być zbieżne z wyjaśnieniem Ministerstwa Finansów zawartym w piśmie FS 1-3118512064/99 z 15 kwietnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy podzielić zapatrywanie Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż finansowanie zadań w zakresie gromadzenia i prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczącym zasobów powiatowych powinno się odbywać z dwóch niezależnych od siebie źródeł, tj. z budżetu i ewentualnie z Funduszu. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w rozdzielności środków budżetowych od środków Funduszu. Wszak po to się tworzy fundusze, by wyodrębniać środki z budżetu. Bezcelowe byłoby tworzenie funduszy, gdyby ich środki włączono do budżetu. Ani prawo budżetowe, ani przepisy regulujące gospodarowanie środkami Funduszu nie przewidują takiego sposobu finansowania zadań z zakresu geodezji i kartografii. Należy więc przyjąć, iż zastosowanie ma ogólna zasada odrębności ich źródeł finansowania z Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Zbieżność celu, na który mogą być przeznaczone środki Funduszu /związanego z zadaniami Starosty w zakresie geodezji i kartografii/ nie uzasadnia dotowania budżetu, czyli wprowadzania jedności środków. Względy celowościowe - podnoszone przez Starostę G. - nie mogą być przez Sąd brane pod uwagę przy badaniu legalności zaskarżonego aktu. Wobec braku podstaw prawnych do włączenia dotacji z Funduszu do budżetu powiatu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu. Z powyższego wynika, że akt ten jest niezgodny z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzekł jak w sentencji.