II SA/Gd 892/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty P. na decyzję Wojewody B. z dnia 1 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją Wojewoda B. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia 3 marca 1998 r. (...), którą odmówiono Małgorzacie P. przyznania zasiłku stałego. Wojewoda, w ślad za organem I instancji nie kwestionował, że adresatka decyzji i zarazem odwołująca, jest osobą opisaną w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /ówczesny t.j. Dz.U. 1993 nr 13 poz. 60 ze zm. - dalej ustawa o pomocy społecznej/, ale tak samo jak organ I instancji stał na stanowisku, że w sprawie zaszły warunki przewidziane w art. 1 ust. 3 tej ustawy. Miało to wynikać z faktu, iż ubiegająca się o pomoc nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. W lokalu tym przebywa jej siostra z dwojgiem dzieci. Ona zaś z córką Ewą, urodzoną 12 czerwca 1997 r. zamieszkała u ojca dziecka i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Okoliczność wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego z ojcem dziecka - Mateuszem W. ustalono na podstawie jego oświadczenia z 23 lutego 1997 r. Z kolei zaś na podstawie nie określonej bliżej notatki informacyjnej ustalono, że dochody rodziny przekraczają poziom uprawniający do przyznania zasiłku stałego. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji zwracał uwagę na treść art. 45 ustawa o pomocy społecznej i stwierdził, iż przepis ten wraz z cytowanym art. 1 ust. 3 nakładał na wnioskodawczynię obowiązek współdziałania z organem I instancji w zbieraniu materiału umożliwiającego ocenę sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Ta z obowiązku tego nie wywiązywała się, a nawet przeciwnie, utrudniała postępowanie dowodowe poprzez odmowę przedstawienia dowodów dokumentujących dochody konkubina. Małgorzata P. w skardze do sądu administracyjnego powtarzała swe twierdzenia jakie zgłaszała w toku całego postępowania administracyjnego - począwszy od wniosku o przyznanie zasiłku stałego, jaki złożyła 20 listopada 1997 r. Pomijając niesporne w sprawie okoliczności - brak własnych dochodów i konieczność sprawowania opieki nad córką Ewą, której stan zdrowia daje uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego - /art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych - Dz.U. 1995 nr 4 poz. 17 ze zm./ - skarżąca twierdziła, iż ustalenia organów obu instancji co do jej sytuacji życiowej nie mają w niczym oparcia. Od grudnia 1997 r. bowiem nikt z pracowników socjalnych organu I instancji nie kontaktował się z nią, ani nie próbował przeprowadzić z nią wywiadu środowiskowego. W dwu dalszych pismach procesowych /z dnia 20 czerwca 1998 r. i 17 marca 2000 r./ skarżąca przyznawała, iż sporny zasiłek, a także zasiłki rodzinny i pielęgnacyjny, zostały jej przyznane z dniem 1 czerwca 1998 r. decyzjami organu I instancji z 5 i 8 czerwca 1998 r. Decyzje te jednak nie zaspokajają jej roszczeń, bowiem w okresie od dnia złożenia wniosku, do dnia przyznania jej zasiłku, nie miała środków do życia, utrzymywała się za środki pożyczone od osób fizycznych i dotąd pożyczki te spłaca. Wojewoda w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. W piśmie w tym wyjaśniono nadto podstawę do przyznania zasiłku z dniem 1 czerwca 1998 r. Miało nią być zaprzestanie zamieszkiwania z konkubinem. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z takim naruszeniem przepisów prawa procesowego, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań Sądu podkreślić należy, iż zasiłek stały zgodnie z konstrukcją art. 27 ustawy o pomocy społecznej nie jest świadczeniem uznaniowym i przysługuje z chwilą zaistnienia warunków opisanych w tym przepisie, przy braku negatywnej przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stąd fakt, że w później wszczętym postępowaniu skarżąca uzyskała sporny zasiłek począwszy od 1 czerwca 1998 r. staje się bezprzedmiotowy dla rozstrzygnięcia w sprawie. Późniejsze jednak przyznanie zasiłku ma istotne, choć pośrednie znaczenie dla oceny ustaleń organów w sprawie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Wynika z tego bowiem, iż jedyną przeszkodą do wcześniejszego uwzględnienia żądania skarżącej było jej zamieszkiwanie /a właściwie pobyt/ w lokalu, w którym mieszka ojciec jej dziecka. Fakt ten dla organów obu instancji stanowił przesłankę do uznania, że Małgorzata P. i Mateusz W. wraz ze wspólnym dzieckiem oraz z dwojgiem dzieci Mateusza W. są rodziną w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej Z kolei zaś odmowa złożenia oświadczenia o dochodach przez Mateusza W. miała uzasadniać negatywną w stosunku do wniosku decyzję. Na marginesie można tylko zauważyć, że w stanie ustalonym w zaskarżonej decyzji, decyzja odmowna winna szukać swej podstawy w art. 43 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a nie w art. 1 ust. 3 i art. 45 regulujących inne obowiązki osób, już korzystających z pomocy społecznej. Wracając jednak do zasadniczej i spornej w sprawie kwestii stwierdzić trzeba brak dostatecznego wyjaśnienia, czy Małgorzata P. i Mateusz W. w okresie od 19 listopada 1998 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji byli osobami pozostającymi w faktycznym związku, wspólnie zamieszkującymi i wspólnie gospodarującymi. Zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Było to wynikiem uprzedniej decyzji Wojewody z dnia 30 stycznia 1998 r. uchylającej na skutek uwzględnienia odwołania Małgorzaty P. pierwszą decyzję Kierownika MGOPS odmawiającą przyznania zasiłku stałego. Wówczas Wojewoda uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji jest konieczne wobec niewyjaśnienia charakteru wspólnego zamieszkiwania wnioskodawczyni z Mateuszem W. W toku ponownego rozpoznania pracownicy socjalni przeprowadzili w mieszkaniu Mateusza W. rozmowę z Małgorzatą P. Ta wyjaśniła im, że istniejące konflikty z Mateuszem W. spowodowane są brakiem po jej stronie jakichkolwiek dochodów /"chodzi o pieniądze"/ i złożyła pisemne oświadczenie o następującej treści "przebywam tymczasowo u ojca dziecka dlatego, że córka poważnie choruje, tylko on się nami zaopiekował (...) nie posiadam żadnych środków na własne utrzymanie". Mateusz W. w piśmie z dnia 23 lutego 1998 r. nazwał Małgorzatę P. lokatorem i stwierdził, iż nie ma obowiązku utrzymywania jej, z obowiązków zaś wobec dziecka wywiązuje się /z innych materiałów w sprawie wynika, iż dobrowolnie płaci alimenty na dziecko w wysokości 150 zł miesięcznie/. W dniu 25 lutego 1998r w siedzibie organu złożył oświadczenie o odmowie przedstawienia dokumentów na okoliczność własnych dochodów i dochodów pozostałych członków rodziny /dzieci/. Na tle tak zebranego materiału, w tym i wywiadu środowiskowego z dnia 20 listopada 1997 r., nie sposób ustalić, czy pobyt Małgorzaty P. w mieszkaniu Mateusza W. czynił uzasadnionym przypisanie tym osobom wraz z dziećmi przymiotu rodziny w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Celem tego przepisu jest, gdy uwzględni się dwa dalsze jego punkty /pkt 2 i 2a/ między innymi wyeliminowanie przypadków kierowania pomocy do osób osobiście pozbawionych dochodu, lecz żyjących w rodzinie, której członkowie uzyskują dochody przekraczające poziom określony w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodzić się trzeba, że instytucja rodziny funkcjonująca tylko w obrębie przepisów o pomocy społecznej nie jest określona w sposób ostry, skoro do członków rodziny włącza osoby niespokrewnione pozostające w faktycznym związku. Taka konstrukcja prawna, podyktowana względami celowościowymi nie tylko nie podlega ocenie Sądu i nie jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi, ale i zasługuje, z przyczyn wcześniej przytoczonych na społeczną akceptację. Jednocześnie jednak nakłada na organy pomocy społecznej szczególne obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego. Opisany w art. 2a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej związek osób niespokrewnionych odpowiada językowemu znaczeniu słowa - konkubinat. Wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie w istocie bowiem oznacza to samo co w słownikowych określeniach ujmowane jest jako trwałe pożycie. Elementem składającym się na trwałość zawsze będzie zamiar nie określonego w czasie pożycia. Zatem tylko ustalenie zamiaru pozwala rozdzielić wspólny pobyt dwojga ludzi przeciwnej płci od konkubinatu, który ustawa o pomocy społecznej traktuje jako rodzinę. Dla wyjaśnienia charakteru wspólnego pożycia z zasady nie będzie wystarczał szczególny dowód przewidziany w ustawie, jakim jest wywiad środowiskowy. Wkroczyć trzeba bowiem w najbardziej intymną sferę życia człowieka, a wówczas praktycznie jedynym przydatnym środkiem dowodowym stają się zeznania osoby ubiegającej się o pomoc. Zresztą tak stanowią przepisy prawa. Jeśli w sprawie z zakresu pomocy społecznej szczególny dowód w postaci wywiadu środowiskowego nie wyjaśnia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, wówczas poprzez art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy wykorzystać środki dowodowe przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego, nie wyłączając ostatecznego dowodu jakim jest przesłuchanie strony /art. 86 Kpa/. W tej konkretnej sprawie obok przesłuchania skarżącej w trybie art. 86 Kpa uzasadnione będzie przesłuchanie Mateusza W. jako świadka. Dopiero bowiem na tle zeznań tych osób będzie możliwa ocena wszystkich innych okoliczności sprawy zewnętrznie sugerujących istnienie konkubinatu. W każdym razie nie można, jak to zrobił organ odwoławczy, wyciągać wniosków w tym przedmiocie z notatki urzędowej pracownika socjalnego z rozmowy przeprowadzonej z Mateuszem W. /"jednoznacznie nie zaprzeczył, że prowadzą wspólnie (...) gospodarstwo domowe"/. Z przytoczonych względów zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji wyroku.