II SA/Kr 1408/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pauliny Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu własności - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 22 czerwca 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 158 par. 1 pkt 2 i 127 par. 3 Kpa - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Cecylii J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 20 maja 1980 r. (...) nadającej na własność Paulinie Sz. działkę nr 154 obręb 78 miasta T. - rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 1999 r. (...) w której stwierdzono nieważność wyżej opisanej Prezydenta Miasta T. z dnia 20 maja 1980 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Kolegium z dnia 2 marca 1999 r. Powyższa decyzja zapadła w składzie przewodniczący: Irena G., członkowie Mariusz N. i Ewa S. W uzasadnieniu powyższej decyzji ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 21 września 1998 r. Cecylia J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 20 maja 1980 r. (...). Dz.ewid. 154 w wyniku podziału pod budownictwo jednorodzinne powstała z części dz.ewid.: 106/5 obr. 77 stanowiącej własność Pauliny Sz.; z 106/4 obr. 77 stanowiącej własność Antoniego K.; z 106/6 obr. 77 stanowiącej własność Stanisława Sz. oraz z 3/1 obr. 78 stanowiącej własność Cecyli J. Zdaniem Cecylii J. decyzja z dnia 20 maja 1980 r. narusza art. 8 ust. 5 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, bowiem według tego przepisu nadanie własności mogło nastąpić wyłącznie na rzecz byłych właścicieli lub współwłaścicieli. Dzieci byłych właścicieli mogły otrzymać własność w ograniczonym zakresie, a mianowicie tylko w przypadku gdy nowe działki powstały wyłącznie z własności byłego właściciela. Dz. ewid. 154 do dnia wydania decyzji nie była zabudowana. Decyzją z dnia 2 marca 1999 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 20 maja 1980 r. (...). Powyższa decyzja wydana została w składzie Kolegium, przewodnicząca Anna K., członkowie Mariusz N., Janusz S. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła się Paulina Sz., osoba której decyzją z dnia 20 maja 1980 r. (...) Prezydent Miasta T. nadał własność dz.ewid. 154. Wniosek ten - zdaniem Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z zebranych w sprawie dokumentów nie wynika, aby Stanisław Sz. był właścicielem wszystkich działek z których powstała dz.ewid. 154. Z zawiadomienia PBN w T. z dnia 22 marca 1979 r. wynika, że Stanisław Sz. syn Jakuba i Pauliny był właścicielem działek 108, 109/2, 106/5 i 106/3 oraz nr 3/5, 3/7 a także działki nr 45/2. Z powyższych nieruchomości jedynie działka nr 106/5, była jedną z czterech które utworzyły dz.ewid. 154. Ustalenia te powodują, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 20 maja 1980 r. (...) - wydana została z rażącym naruszeniem art. 8 i art. 9 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Art. 9 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy nie przewidywał możliwości nadania na własność córce Stanisława Sz. - Paulinie Sz. własności nieruchomości. Przepis ten zezwalał na nadanie własności pełnoletnim dzieciom dotychczasowego właściciela, ale tylko w sytuacji, gdy działka powstała z podziału nieruchomości dotychczasowego właściciela, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku, także z nieruchomości będących własnością innych osób. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Paulina Sz. i podniosła w niej te same zarzuty co we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a ponadto podniosła "zarzut natury proceduralnej - tzw. wadę postępowania - sprowadzającą się do tego że jedna z osób - składu kolegium w postępowaniu odwoławczym - /przewodnicząca składu/ brała udział - w postępowaniu przygotowawczym a także w postępowaniu przed I instancją - samej decyzji - wprawdzie nie wydala - ale Jej udział - mógł niewątpliwie rzutować - na decyzję - brała natomiast udział w wydaniu decyzji - w postępowaniu odwoławczym". W konsekwencji podniesionych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "orzeczenie co do istoty sprawy - poprzez utrzymanie w mocy - decyzji nadającej działkę - względnie przekazanie w tym celu sprawy do organu I instancji". A gdyby Sąd nie podzielił wniosku skarżącej wniosła o "wznowienie postępowania - i przekazanie sprawy do Organu I instancji - z uwagi na wykazaną wadę w postępowaniu odwoławczym - jak i na fakt że, skarżąca nie brała osobiście udziału - w całości postępowania". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 par. 1 pkt 5 Kpa, podniesiono, że z art. 127 par. 4 Kpa wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze, odwołanie nie służy, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest składany do tego samego organu a zatem nie w toku instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zdaniem Kolegium, rażące naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie, polega na naruszeniu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który nie przewidywał możliwości nadania na własność córce Stanisława Sz. - Paulinie Sz. własności nieruchomości. Przepis ten zezwalał na nadanie własności pełnoletnim dzieciom dotychczasowego właściciela, ale tylko w sytuacji, gdy działka powstała z podziału nieruchomości dotychczasowego właściciela, a nie jak to miało miejsce w przedmiotowym przypadku, także z nieruchomości będących własnością innych osób. Inaczej przepis ten wykładał Prezydent Miasta T. w decyzji z dnia 20 maja 1980 r. (...) nadającej na własność Paulinie Sz. działkę nr 154 obręb 78 miasta T. Podstawowy więc, problem sprowadzał się do właściwej i jednoznacznej wykładni art. 9 ust. 1 wyżej wspomnianej ustawy. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest nie każde naruszenie prawa, a może nią być tylko takie, które można uznać za rażące /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. W zakresie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", ustalona została jednolita jego wykładania. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przyjęty jest także pogląd, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Dodatkowo podnosi się, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej /zob. np. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r. - III SA 1425/96 - nie publ./. Dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarcza stwierdzenie, że art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, nie przewidywał w konkretnym przypadku nadania na własność nieruchomości konkretnej osobie, tym bardziej jeszcze, że inny organ orzekający w tej samej sprawie przyjął inną wykładnie tego samego przepisu. Tak jak to powiedziano wyżej o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność /por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r. III SA 481/88/. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95 - OSNAPU 1995 nr 24 poz. 297/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dokonało bliższej analizy art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a w szczególności występujących w tej ustawie pojęć, terenu budowlanego, działki oraz nieruchomości. Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. stanowił, że jeżeli z podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego powstaną dwie lub więcej działek, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały nadaje się na własność jego rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom. Art. 107 par. 3 Kpa nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia podstawy prawnej - zarówno w zakresie wykładni pojęcia nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, jak i warunku aby działka lub działki, których własność może być nadana rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom powstała z nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, ale tylko w sytuacji, gdy działka powstała z podziału nieruchomości dotychczasowego właściciela, jak również wyjaśnienia dlaczego przyjęto, że w przypadku można mówić o rażącym naruszeniu prawa w wyżej podanym rozumieniu. Rozważenia też będzie wymagało, czy przepis art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy nie dopuszcza możliwości rozbieżnej jego interpretacji. Tu trzeba mieć na uwadze, że wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa bo rażące naruszenie prawa - wynikać może tylko z jednoznacznego rozumienia przepisu prawa. Nie przesądzając tej kwestii w żadnym kierunku, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium winno w uzasadnieniu szczegółowo odnieść się do wyżej podniesionych kwestii. Istnieje także druga przyczyna zasadności skargi. Decyzja z dnia 22.06.1999 r. (...) zapadła w składzie przewodniczący: Irena G., członkowie Mariusz N. i Ewa S. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wydano zaskarżoną decyzje w składzie przewodnicząca: Anna K., członkowie Mariusz N., Janusz S. Jak z powyższego wynika w wydaniu obu decyzji jako członek orzekający brał udział Mariusz N. Pojęcie instancji należy rozumieć nie tylko strukturalnie ale także funkcjonalnie /zakres właściwości i kompetencji/, tak jak to zostało podniesione w literaturze przedmiotu /Jan Zimmermann - Administracyjny tok instancji, Kraków 1986/. Prawo może przyznać organowi I instancji /poza strukturą tzw. pionowego usytuowania organu odwoławczego/ kompetencje do działania jako organowi odwoławczemu /tzw. poziome usytuowanie organu odwoławczego/. Tak właśnie czyni art. 127 par. 3 i 4 Kpa. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie nie służy, ale służy szczególny środek odwoławczy jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Należy więc stanąć na stanowisku, że ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z treści art. 127 par. 4 w związku z par. 3 Kpa - jest rozpoznaniem sprawy w toku instancji, co powoduje, że zgodnie z treści art. 24 par. 1 pkt 5 w związku z art. 27 par. 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w poprzednim wydaniu decyzji co do której złożono wniosek o jej ponowne rozpatrzenie. Skoro więc, decyzja wydana została przez organ kolegialny w skład którego wchodził pracownik podlegający wyłączeniu - zachodzi podstawa do wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa/, co w konsekwencji musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji /art. 22 ust. l w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. W tym stanie rzeczy na mocy wyżej powołanych przepisów oraz art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.