II SA/Łd 183/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Ł. Janiny B. na rozprawie sprawy ze skargi Marianny G. na decyzję Wojewody W. z dnia 31 lipca 1997 r. (...) w przedmiocie umożliwienia wejścia na teren nieruchomości sąsiada w celu wykonania prac budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o ustaleniu terminu wejścia na teren posesji Marianny G. oddalając w pozostałej części skargę. (...). Decyzją z dnia 4 marca 1997 r. (...) Wójt Gminy W. działając na podstawie art. 47 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz porozumieniem nr 2/95 pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. z Wójtem Gminy W. w sprawie zadań powierzonych - orzekł o niezbędności wejścia inwestorów Zygmunta i Marianny G. na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Marianny G. w celu wykonania remontu szczytowej ściany domu mieszkalnego polegającego na osuszeniu fundamentów, założeniu izolacji, otynkowaniu ściany. Jednocześnie określono granice niezbędnego zajęcia terenu sąsiedniej działki o wymiarach 10 m wzdłuż ściany szczytowej i 1,50 m szerokości. W ww. decyzji określono ponadto, iż w celu wykonania remontu należy zdjąć ogrodzenie w części przylegającej do narożników budynku, które po wykonaniu remontu należy przywrócić do stanu w dniu otrzymania decyzji. Zajmowany teren sąsiedniej nieruchomości należy wykorzystać wyłącznie do ustawienia rusztowań i wykonania remontu ściany szczytowej w czasie niezbędnym do wykonania remontu. Inwestor po zakończeniu robót winien naprawić szkodę powstałą w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż decyzja została wydana na wniosek Zygmunta i Marianny G. w celu umożliwienia im wykonania remontu domu przylegającego do posesji Marianny G. Wykonanie remontu fundamentów i wykonanie tynków zewnętrznych bez wejścia na teren działki sąsiedniej nie jest możliwe. Próba rozstrzygnięcia sporu na zasadach dobrowolności przez pracownika urzędu nie przyniosła spodziewanego rezultatu. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca Marianna G. twierdząc, iż nie zgadza się z tą decyzją, gdyż istnieje konflikt pomiędzy skarżącą a sąsiadką, a propozycja udostępnienia wejścia na teren posesji w zamian za zbudowanie pełnego ogrodzenia z cegły nie została przez sąsiadkę przyjęta. Skarżąca uważa iż w decyzji organu I instancji powinna być określona osoba odpowiedzialna za dokładne wypełnienie warunków w niej zawartych. Decyzją z dnia 8.04.1997 r. (...) Wojewoda W. działając na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł iż w postępowaniu administracyjnym nie został całkowicie spełniony warunek określony w art. 47 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 47 ust 2 cyt. wyżej ustawy prawo budowlane - przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor jest obowiązany podjąć próbę uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście przedstawiając przewidywany sposób zakres i termin korzystania z posesji, a także określić ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Dopiero w braku możliwości uzyskania takiego porozumienia inwestor może wystąpić do organu I instancji o umożliwienie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, iż w takim przypadku organ I instancji wydając decyzję winien określić granice niezbędnej potrzeby, w tym również ramy czasowego wejścia na teren posesji /termin/ - czego organ i instancji nie uczynił. Z tych powodów odwołanie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia 23 maja 1997 r. (...) Wójt Gminy we W. działając na podstawie art. 47 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz porozumieniem nr 2/95 pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. a Wójtem Gminy W. w sprawie zadań powierzonych - orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości stanowiącej własność Marianny G. w celu wykonania remontu szczytowej ściany domu mieszkalnego polegającego na osuszeniu fundamentów, założeniu izolacji, otynkowaniu ściany. Jednocześnie ustali granice niezbędnego zajęcia terenu sąsiedniej działki o wymiarach 10 m wzdłuż ściany szczytowej i 1,50 m szerokości. W decyzji określono, iż ponadto w celu wykonania remontu tynków należy zdjąć ogrodzenie w części przylegającej do narożników budynku, które po wykonaniu remontu należy przywrócić do stanu w dniu otrzymania decyzji. Zajmowany teren sąsiedniej nieruchomości należy wykorzystać wyłącznie do ustawienia rusztowań i wykonania remontu ściany szczytowej w czasie niezbędnym do wykonania tego remontu. Inwestor po zakończeniu tych robót winien jest naprawić szkodę powstałą w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził iż inwestor zgodnie z decyzją organu II instancji zwrócił się do skarżącej na piśmie z prośbą o wyrażenie zgody na umożliwienie korzystania z posesji, ale pismo to zostało odesłane bez komentarza. W związku z czym organ uznał iż inwestor wypełnił warunki nałożone decyzją organu II instancji. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca do Wojewody W. podnosząc iż zgodnie z decyzją organu II instancji z dnia 8 kwietnia 1997 r. inwestor powinien zwrócić się z pismem w którym powinien podać przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z posesji oraz określić ewentualną rekompensatę. Pismo które przysłał inwestor nie określało tych warunków, w związku z czym decyzja organu I instancji jest dla skarżącej krzywdząca. Decyzją z dnia 31 lipca 1997 r. (...) Wojewoda W. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i ustalił termin niezbędnego wejścia na teren posesji skarżącej w dniach od 5 sierpnia 1997 r. do 15 września 1997 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził iż decyzja organu I instancji była uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu Wojewoda Włocławski stwierdził iż z dokumentów sprawy wynika że przedstawiciele Urzędu Gminy i Urzędu Rejonowego przeprowadzili w dniu 25 czerwca 1997 r. wizję lokalną w celu wyjaśnienia sprawy. Potwierdzono konieczność przeprowadzenia remontu budynku inwestora. Przeprowadzono rozmowę ze skarżącą, która oświadczyła, że nie jest zainteresowana odszkodowaniem. Domaga się natomiast, aby inwestor w zamian za udostępnienie działki wybudował ogrodzenie w postaci muru pełnego w granicy posesji. Organ II instancji stwierdził iż nie może ingerować w sprawę wysokości i formy odszkodowania. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiając stan faktyczny w sprawie i przyznając iż w kwestii odszkodowania wyraziła wolę zobowiązania inwestora do wybudowania muru o długości około 4 metrów na granicy posesji. Zdaniem skarżącej decyzja nie gwarantuje jej bezpieczeństwa osobistego i nie ma gwarancji czy istniejący konflikt pomiędzy nią a sąsiadami się nie pogłębi w czasie przeprowadzanego remontu. Ponadto skarżąca podniosła iż decyzja jest dla niej krzywdząca ponieważ nie określa wysokości odszkodowania, a odsyła w tej mierze do przepisów prawa cywilnego i ewentualnego sporu sądowego którego koszty skarżąca sama będzie musiała w takim wypadku ponieść. Skarżąca obawia się iż remont zostanie przeprowadzony w ten sposób, iż zostanie wylana ława betonowa na terenie należącym do skarżącej co spowoduje utratę około 2 metrów kwadratowych jej posesji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skarżącej Wojewoda W. stwierdził, iż inwestor został pouczony o konieczności naprawy szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Wszelkie spory o wynagrodzenie za korzystanie z sąsiedniej nieruchomości oraz wysokość odszkodowania rozpatrują sądy powszechne. Obawy skarżącej dotyczące konieczności wylania lawy betonowej i utraty 2 metrów powierzchni terenu organ II instancji uważa za nieuzasadnione, gdyż decyzja określa granice niezbędnej potrzeby korzystania z działki a sposób wykonania remontu nie przewiduje wylewania ławy fundamentowej o szerokości 40 cm. Zajmowany teren inwestor może wykorzystać wyłącznie do ustawienia rusztowań i wykonania remontu ściany szczytowej. W związku z czym organ II instancji uznał, iż skarga nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd administracyjny ma obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Granice rozpoznawania skargi przez Sąd są wyznaczone przez kryterium legalności decyzji administracyjnej zaskarżonej do tego Sądu./art. 21 ustawy o NSA/. Kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości i słuszności. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest iż budynek Marianny i Zygmunta G. wymaga remontu od 1996 r. Bezsporne jest także to, iż do wykonania remontu niezbędne jest wejście inwestora na teren nieruchomości należącej do skarżącej. Zgodnie z art. 47 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W przedmiotowej sprawie na skutek długotrwałego konfliktu sąsiedzkiego pomiędzy inwestorem a skarżącą do bezpośrednich uzgodnień nie doszło. W dniu 30 sierpnia 1996 r. Marianna G. zwróciła się do Wójta Gminy W. z prośbą o spowodowanie udostępnienia wejścia na teren działki skarżącej w celu dokonania remontu swego domu. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 6 września 1996 r. wynika, iż pracownik organu administracji próbował załatwić sprawę polubownie, lecz spotkał się z odmową skarżącej, która jako jedyny warunek wpuszczenia inwestora na teren swojej nieruchomości i sposób rekompensaty strat podała propozycję zbudowania muru z pełnej cegły oddzielającego posesję skarżącej od posesji inwestora. Warunek ten skarżąca podtrzymała podczas ponownej kontroli w dniu 25 czerwca 1997 r. i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inwestor zobowiązany uzasadnieniem decyzji organu I instancji z dnia 8 kwietnia 1997 r. zwrócił się do skarżącej pismem z dnia 20 kwietnia 1997 r. zawierającym prośbę o wyrażenie zgody na niezbędne wejście na teren posesji, uzasadniając potrzebą przeprowadzenia remontu, określając jego zakres i termin przeprowadzenia. Wobec odesłania tego pisma bez komentarza organ I instancji uznał, iż do uzgodnień warunków wynikających z art. 47 ust 1 cyt. wyżej ustawy prawo budowlane nie doszło i na podstawie art. 47 ust 2 cyt. ustawy wydał decyzję umożliwiającą wejście inwestora na teren nieruchomości skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 47 ust 2 cyt. ustawy - w razie nie uzgodnienia warunków o których mowa w ust 1 - właściwy organ na wniosek inwestora w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Warunki te zostały w decyzji określone i zdaniem Sądu w tym zakresie nie doszło co do zasady do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, co mogłoby skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej w oparciu o art. 22 ust 2 cyt. wyżej ustawy o NSA. Zarzuty skarżącej, iż nie została jej zaproponowana rekompensata z tytułu korzystania z jej nieruchomości są niezasadne - bowiem cytowany powyżej przepis art. 47 ust 1 ustawy prawo budowlane nie uzależnia korzystania z sąsiedniej nieruchomości od wyrażenia zgody na określoną rekompensatę, lecz stanowi zobowiązanie inwestora do wykazania inicjatywy w przedmiocie uzgodnienia z sąsiadem warunków dotyczących przewidywanego sposobu, zakresu, terminu i ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. Z pisma skierowanego przez inwestora do skarżącej wynika, iż sposób, zakres i termin remontu był przedstawiony, natomiast rekompensata nie była zaproponowana. Z przedstawionych powyżej notatek służbowych i ze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika niezbicie iż to skarżąca przedstawia sposób rekompensaty i to jako jedyny możliwy do przyjęcia. Uznać zatem należy, iż warunek dotyczący propozycji uzgodnienia rekompensaty przewidziany w art. 47 ust 1 cyt. ustawy prawo budowlane został spełniony, gdyż doszło do próby ustalenia pomiędzy skarżącą a inwestorem sposobu rekompensaty. Zarzuty skarżącej dotyczące nie określenia przez organ administracji rekompensaty nie są zasadne, bowiem w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 47 ust 2 cyt. ustawy prawo budowlane - organ nie określa rekompensaty, natomiast zgodnie z ust 3 tegoż artykułu pouczył inwestora o obowiązku naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z sąsiedniej, nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Ustalenie bowiem rekompensaty góry przed rozpoczęciem remontu jest zgodnie z cyt. wyżej przepisami możliwe jedynie w przypadku uzgodnienia tej wysokości pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. Potrzebna jest do tego wola obu stron. W przypadku braku takiej woli z którejkolwiek strony, wysokość rekompensaty może zostać określona jedynie w sposób ścisły, adekwatny do powstałej szkody na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym i to dopiero po wykonaniu prac budowlanych. Organ administracyjny nie może zatem określić z góry wysokości rekompensaty gdyż obowiązujące przepisy prawa tego nie przewidują i nie jest to możliwe przed wykonaniem remontu. Zarzut skarżącej dotyczący odebrania 2 m2 nieruchomości nie jest zasadny w świetle określenia w decyzji administracyjnej granic niezbędnej potrzeby korzystania z nieruchomości skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny skargę uwzględnił częściowo jedynie w zakresie ustalenia terminu niezbędnego wejścia na teren nieruchomości skarżącej. Zgodnie z art. 104 Kpa organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba ze przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Użycie sformułowania "załatwia sprawę" oznacza, iż organ w przypadku ustalania w decyzji terminu jej wykonania winien ustalić termin w taki sposób aby uwzględnić możliwość zaskarżenia decyzji ostatecznej. Ustalony w decyzji organu II instancji termin był zbyt krótki, nie uwzględnia możliwości zaskarżenia decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w danej sytuacji ustalone terminy stały się nieaktualne. Sąd uznał zatem, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja naruszała art. 7 Kpa, art. 77 par. 1 i art. 104 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga częściowo jest zasadna i w oparciu o art. 22 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji. W pozostałej części Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 27 ust 1 cyt. ustawy o NSA. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 55 ust 1 cyt. ustawy o NSA.