SA/Rz 2073/99

Naczelny Sąd Administracyjny umorzył na podstawie art. 355 par. 1 Kpc w związku z art. 59 oraz art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z wniosku Mariana B. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia 17 listopada 1999 r. (...) dotyczącej pozbawienia uprawnień kombatanckich. Skarżący - Marian B. sformułował w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 listopada 1999 r. (...) oraz z dnia 1 października 1999 r. (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na początku zauważyć należy, iż w zawartym w skardze do Sądu wniosku o wstrzymanie zaskarżonych decyzji wskazana została błędna podstawa prawna w postaci przepisu art. 201 par. 2 Kpa. Powołany przez skarżącego przepis nie obowiązuje od daty wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ na co wyraźnie wskazuje brzmienie art. 61 pkt 3 w zw. z art. 69 powołanej ustawy. W obowiązującym stanie prawnym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu /w tym zaskarżonej decyzji/ lub zawieszenia czynności może być rozpatrywany w świetle przesłanek wskazanych w art. 40 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ponadto skarżący mógł prawnie skutecznie wnosić o wstrzymanie wykonania wyłącznie decyzji Kierownika Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 17 listopada 1999 r. (...) bowiem ta właśnie decyzja wydana została w trybie samokontroli na podstawie art. 127 par. 3 Kpa tj. utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję tego samego organu z dnia 1 października 1999 r. (...), tylko pierwsza z wymienionych decyzji podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ utrata uprawnień, o których stanowi art. 25 ustawy, następuje wobec osób pozbawionych tych uprawnień na podstawie prawomocnej decyzji, z wyjątkiem uprawnień określonych w art. 12 ustawy. W konkretnym przypadku nie ulega wątpliwości pozbawienie skarżącego uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" powołanej ustawy, te bowiem przepisy wskazane zostały w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Organy administracji publicznej nie są władne na gruncie obowiązujących regulacji Kpa wydawać co do zasady decyzji prawomocnych lecz decyzje nieostateczne, ostateczne względnie decyzje, którym Kodeks nie nadaje żadnego kwalifikatora. Jedyny wyjątek w tym zakresie wynika z redakcji przepisu art. 269 Kpa, w którym dodano do słowa decyzja kwalifikator "prawomocna". Tylko przy zaistnieniu określonych sytuacji prawnych decyzja ostateczna może stać się decyzją prawomocną i tylko w ograniczonym zakresie decyzja ostateczna może być pojmowana jako synonim decyzji prawomocnej. Nie ma podstaw do wniosku iżby na gruncie art. 26 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego utrata uprawnień kombatanckich mogła następować ex lege z chwilą wydania decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, są bowiem w pewnych ustawowo określonych sytuacjach powody uniemożliwiające stawianie znaku równości między decyzją ostateczną i prawomocną. Co więcej przyjęcie tezy o wygaśnięciu uprawnień, o jakich mowa, z chwilą wydania decyzji pozbawiających owych uprawnień należy uznać za sprzeczne z prawem. Niewątpliwą luką w Kpa, zwłaszcza w nieobowiązującym już Dziale VI Kodeksu dotyczącym zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego był brak pozytywnego określenia skutków prawnych wniesienia przez uprawniony podmiot skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten sam brak występuje w obowiązującej ustawie o Naczelnym Sądzie administracyjnym. Brak w tym zakresie wyraźnych regulacji prawnych winien być uzupełniony potrzebą rekonstrukcji klasyfikacji decyzji na ostateczne i prawomocne. De lege lata podstawę do takiej rekonstrukcji stwarza interpretacja art. 269 Kpa w związku ze zbliżoną doń regulacją dawnego przepisu art. 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. R.P. nr 78 poz. 443 ze zm., zwanego dalej rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym/. Wedle art. 73 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym ostateczną była decyzja, od której nie służyło odwołanie lub skarga w toku instancji administracyjnych. Prawomocną zaś była decyzja, której nie można było zaskarżyć również do sądów administracyjnych /art. 73 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym/. Jako prawomocne traktowano decyzje: 1/ co do której zapadł już zatwierdzający wyrok sądu administracyjnego odrzucający skargę; 2/ która z powodu niewyczerpania co do niej toku instancji nie mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego; 3/ decyzja, która nie została w ogóle zaskarżona do sądu administracyjnego; wreszcie taka, 4/ która na podstawie specjalnych przepisów wyłączona była a priori spod kontroli kasacyjnej sądu administracyjnego /J. Pokrzywicki: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1947, str. 188/. Art. 269 Kpa nie zrównuje do końca decyzji ostatecznych z prawomocnymi. Stanowi on bowiem, iż decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodów upływu terminu do wniesienia skargi. Art. 269 Kpa miał identyczne brzmienie przed nowelizacją Kpa dokonaną na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/. Obowiązujący przed nowelizacją z 1980 r. przepis art. 190 Kpa /odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 269 Kpa/ równał znaczeniowo decyzje ostateczne i prawomocne co było usprawiedliwione brakiem z instytucjonalizowanej formy sądowej kontroli decyzji administracyjnych, szczątkowe jej przypadki sprowadzały się chociażby tylko do kontroli aktów administracyjnych z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz sporządzania spisu wyborców na podstawie wówczas obowiązujących ordynacji wyborczych. Do tych ostatnich przypadków oraz do wydanych jeszcze w okresie II Rzeczypospolitej aktów prawnych i obowiązujących po wejściu w życie Kpa odwoływał się drugi człon art. 190 traktujący o decyzjach utrzymanych w mocy w postępowaniu sądowym bądź nie zaskarżonych do sądu z powodu terminu do wniesienia skargi /E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, str. 326-327/. Obowiązujący stan prawny stwarza całkowicie odmienne podstawy wykładni przepisu art. 269 Kpa, w swym podstawowym kształcie zbliżone do tych, jakie obowiązywały pod rządami rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym wraz z ustawodawstwem dotyczącym funkcjonowania Najwyższego Trybunału Administracyjnego i pozostałych sądów administracyjnych. Oznacza to dopuszczalność równorzędnego traktowania decyzji ostatecznych i prawomocnych tylko w odniesieniu do tej ich klasy /zresztą bardzo nielicznej wobec przyjęcia koncepcji klauzuli generalnej zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego/, jaka wyłączona jest na podstawie wyraźnego przepisu spod kognicji sądu administracyjnego lub innego sądu. Równorzędne traktowanie cechy ostateczności i prawomocności będzie dopuszczalne również wobec decyzji, wobec których upłynął ustawowy termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Wymiar sprawiedliwości należy w tym wypadku pojmować jako wiążące rozstrzyganie konfliktów co do prawa. Przedmiotem owych konfliktów są spory w sferze stosunków prawnych ukształtowanych na gruncie prawa administracyjnego, których jedną ze stron jest organ administracji publicznej zaś drugą osoba fizyczna, osoba prawna względnie jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, dla których ich sytuacja prawna została połączona przez normy prawa administracyjnego z sytuacją prawną organu administracji publicznej w ten sposób, że organ ten może w sposób autorytatywny konkretyzować ich prawa i obowiązki. Brzmienie art. 269 Kpa wskazuje wyraźnie na wyjątek od zasady kiedy nie należy utożsamiać decyzji określonych w innych przepisach jako prawomocne z decyzjami ostatecznymi. Wyłącznie cechę prawomocności można przypisać decyzjom utrzymanym w mocy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym bądź też takim, które nie zostały zaskarżone do tego Sądu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Utrzymanie w mocy decyzji w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oznacza stan zaistniały wskutek odrzucenia skargi przez Sąd /art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ oraz w przypadku oddalenia skargi przez ten Sąd /art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Ponadto w żadnym przypadku stanu prawomocności decyzji nie będzie powodować uwzględnienie skargi przez Sąd /art. 22 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Stan prawomocności decyzji najpełniej uwidacznia się w sytuacji kiedy sąd administracyjny oddali skargę. W tym ostatnim przypadku poprzez autorytatywne stwierdzenie sądu administracyjnego, iż decyzja jest zgodna z prawem najpełniej uwidaczniają się atrybuty jej prawomocności w znaczeniu strukturalnym tzn. prawomocność formalna pojmowana jako jej niewzruszalność, przede wszystkim w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych oraz prawomocność materialna czyli moc wiążąca erga omnes wraz z powagą rzeczy osądzonej. Pojęcia decyzji prawomocnej użył ustawodawca w art. 26 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 21 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Termin "decyzja prawomocna" użyty został w art. 26 już w pierwszej wersji ustawy ogłoszonej w Dz.U. nr 17 poz. 75. W ciągu dokonanych na przestrzeni lat wielu nowelizacji ustawy formuła ta nie uległa zmianie co prowadzi do wniosku, iż nie był to zabieg przypadkowy. Są zatem podstawy do wniosku, iż z treści tego przepisu rozpatrywanego w łączności z art. 25 ust. 4 ustawy wynika, że prawomocną będzie tylko decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich utrzymana w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w znaczeniu wyżej opisanym albo nie zaskarżona doń w ustawowym terminie. Dopiero po uprawomocnieniu się takiej decyzji wskutek podanych już wcześniej zdarzeń prawnych, osoby pozbawione uprawnień kombatanckich mogą je utracić /podobny pogląd prezentuje J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 912-913/. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, mocą której skarżący pozbawiony został uprawnień kombatanckich skarga do Sądu wniesiona została w ustawowym terminie, skarga przez Sąd nie została rozpoznana, zatem nie może być mowy o utrzymaniu przez Sąd w mocy zaskarżonej decyzji słowem zaskarżona została decyzja ostateczna /nieprawomocna/, która nie powoduje sama przez się utraty uprawnień kombatanckich skarżącego, o jakich stanowi art. 26 ustawy. Wyłożone dotychczas argumenty czynią zbędnym orzekanie przez Sąd w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zaś w takim przypadku były powody do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 335 par. 1 Kpc w zw. z art. 59 oraz art. 53 ust. 1 i 3 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.