II SA/Ka 587/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zofii G., Henryka G., Krystyny C., Barbary T. następców prawnych Henryka G. na postanowienie Wojewody Cz. z dnia 11 marca 1998 r., (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - uchyla zaskarżone postanowienie; (...). Przedmiotem postępowania są roboty budowlane prowadzone przez Tomasza B. w budynku położonym w Cz. przy ul. B. J. 10. We wniosku z dnia 3 grudnia Henryk G. - współwłaściciel nieruchomości - wniósł o podjęcie czynności przez organ nadzoru budowlanego, twierdząc, że roboty te realizowane są przez, będącego także współwłaścicielem nieruchomości, Tomasza B. bez jego zgody i zezwolenia właściwego organu. Przeprowadzone w dniu 8 grudnia 1997 r. oględziny wykazały, iż na parterze budynku, w którym dotychczas mieścił się magazyn wyrobów gotowych i surowców do produkcji opakowań tekturowych, funkcjonuje zakład branży odzieżowej, nadto, że wykonano tam następujące roboty: zlikwidowano schody zewnętrzne na I piętro i poddasze, zamurowano otwór w ścianie zewnętrznej i skrócono drabinkę na dach, natomiast w trakcie są roboty polegające na remoncie posadzki, reperacji tynków i wymianie drzwi wewnętrznych. W dniu 10 grudnia 1997 r. wpłynęło do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Cz., datowane na dzień 5 grudnia 1997 r., dokonane przez Tomasza B. zgłoszenie robót budowlanych polegających na częściowej wymianie stolarki okiennej starej na nową w części budynku od strony podwórza, przy niezmienionej elewacji i wymiarach otworów okiennych, z równoczesną wymianą szyb. W zgłoszeniu zasygnalizowano zamiar wymiany krat wewnętrznych na żaluzje antywłamaniowe. Decyzją z dnia 9 stycznia 1998 r., na mocy art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, Prezydent Miasta Cz. wniósł sprzeciw wobec zamiaru rozpoczęcia robót związanych z remontem części przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu podał, że wystąpienie z wnioskiem o wykonanie robót będzie możliwe po doprowadzeniu tej części budynku do stanu zgodnego z prawem, czyli po likwidacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, sprzeciw wysłano w dniu 9 stycznia, a doręczono Tomaszowi B. w dniu 16 stycznia 1998 r.. W dniu 9 stycznia 1998 r. tenże organ wydał również postanowienie nakazujące Tomaszowi B. wstrzymanie robót budowlanych związanych z remontem pomieszczeń użytkowanych w przedmiotowym budynku, a to z powołaniem się na przepis art. 123 Kpa i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /t.j. Dz.U. 1997 nr 36 poz. 224/. Jako podstawę faktyczną organ przytoczył ustalenie, iż dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, które poprzednio wykorzystywane były dla potrzeb zakładu produkcji opakowań tekturowych, a obecnie mieści się w nich zakład odzieżowy. Wykonywane roboty ujawnione podczas oględzin prowadzone były bez wymaganego pozwolenia. Jak wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, postanowienie to zostało wysłane w dniu 9 stycznia, a doręczone Tomaszowi B. w dniu 20 stycznia 1998 r.. W dniu 23 stycznia 1998 r. wpłynęło zażalenie inwestora na to postanowienie, w którym podniósł on następujące okoliczności: zakład produkcyjny mieszczący się w przedmiotowym budynku na parterze stanowi jego wyłączną własność" zawsze był zakładem produkcyjnym, zatem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, które nie są powiązane z innymi częściami budynku, roboty budowlane prowadził na skutek braku sprzeciwu względem dokonanego zgłoszenia. Wskazał bowiem, iż w dniu 10 stycznia 1998 r. dokonał zgłoszenia zamiaru wymiany okien i uzyskał informację, że może rozpocząć prace po upływie 14 dni, o ile nie zostanie złożony sprzeciw. Prace rozpoczął po upływie 20 dni, a sprzeciw z dnia 9 stycznia 1998 r. otrzymał w dniu 16 stycznia 1998 r. W konsekwencji domagał się uchylenia tegoż rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem były Wojewoda Cz., na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 2, art. 144 Kpa i art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Doszedł bowiem do przekonania, że na roboty prowadzone przez żalącego się nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, stąd brak było podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu. Nadto organ II instancji zważył, iż sprzeciw był spóźniony, albowiem mógł zostać wniesiony do dnia 9 stycznia 1998 r., podczas gdy wysłano go dopiero w dniu 15 stycznia 1998 r.. Dla porządku należy dodać, że decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. prezydent Miasta Cz., na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego nakazał Tomaszowi B. dokonanie szeregu czynności w celu rozpatrzenia możliwości udzielenia mu pozwolenia na użytkowanie. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia 11 marca 1998 r. złożył Henryk G., który domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, powołując się na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenia tego upatrywał w fakcie prowadzenia spornych robót bez zgody pozostałych współwłaścicieli oraz w fakcie błędnej interpretacji przepisu art. 29 ust. 2, który w opinii skarżącego wymagał od inwestora pozwolenia na budowę. Jego zdaniem organ dopuścił się sanowania samowoli budowlanej. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, naprowadzając nadto, iż roboty prowadzone przez inwestora są związane z bieżącym utrzymaniem, nie są więc remontem. Co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń prowadzone jest odrębne postępowanie, zaś kwestie związane z naruszeniem praw wynikających ze współwłasności mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga musiała odnieść skutek, albowiem podniesione w niej zarzuty są nie do odparcia, zaś wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia chybione. Na wstępie trzeba wyjaśnić, iż dokonując z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontroli legalności decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych, a zatem badając czy przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym o nieważności owych aktów, Sąd ten nie jest związany granicami skargi, co oznacza, iż kontroluje kwestionowany akt również badając zarzuty nie podniesione w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie mogło ujść uwadze Sądu, mimo iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona zarówno co do jej przedmiotu i zakresu robót, jak też co do dat dokonania poszczególnych czynności przez organ I instancji, błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Godzi się bowiem podkreślić, że jeżeli pełen zakres prac prowadzonych przez inwestora został opisany w protokole oględzin z dnia 8 grudnia 1997 r., to ani zgłoszenie z dnia 10 grudnia 1997 r., ani sprzeciw z dnia 9 stycznia 1998 r., całości tych prac nie obejmują, przeto tylko wnioskując, iż skoro sprzeciw zapadł na skutek tego zgłoszenia, to dotyczy określonych w nim prac. Szerszy zakres robót objęty jest zaś postanowieniem z dnia 9 stycznia 1998 r., co dodatkowo zaciemnia obraz sprawy. Mimo tego jednak, ograniczając się do zakresu wynikającego z brzmienia zaskarżonego postanowienia, należy opowiedzieć się przeciwko stanowisku zajętemu przez organ II instancji w tym orzeczeniu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że obejmuje ono wszelkie roboty prowadzone przez inwestora, a opisane w protokole oględzin, które organ potraktował jako roboty związane z bieżącą konserwacją, nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stanowisko to może być trafne tylko w części dotyczącej reperacji posadzki /chociaż w protokole określa się ją jako remont/, reperacji tynków /chociaż przy szerszym zakresie może ona być remontem/, wymiany drzwi wewnętrznych /chociaż i w tym przypadku należałoby zbadać czy nie ulegną zmianie otwory w ścianach konstrukcyjnych/. Z całą pewnością nie można natomiast za bieżącą konserwację uznać wymiany okien i założenia żaluzji, oraz powyższych prac, jeżeli spełniają one kryteria podane w nawiasach. Prace te stanowią bowiem remont, a więc roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że nie ulegnie zmianie wielkość otworu okiennego. Art. 3 pkt 7 tej ustawy jednoznacznie zalicza do robót budowlanych m.in. remont. Ten zaś jest wykonywaniem w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Wymiana okna nie ma nic wspólnego z konserwacją, bo nie dokonuje się czynności względem istniejącej części obiektu, a montuje się jego nową część w postaci nowego okna. Bieżąca konserwacja polegałaby na dokonywaniu czynności zmierzających do zachowania stanu używalności tej części obiektu budowlanego i jej przydatności do użytku zgodnego z przeznaczeniem, nie zaś na jej wymianie. Dla przykładu w zakres bieżącej konserwacji wchodzi malowanie okna, uszczelnianie go, wymiana szyb, klamek, wymiana parapetów. Natomiast wymiana całego okna ten zakres przekracza i stanowi remont. W tym miejscu warto przywołać uregulowania przyjęte w prawie cywilnym odnoszące się do najmu lokali mieszkalnych i wzajemnych stosunków pomiędzy wynajmującym i najemcą w przedmiocie napraw, konserwacji i wymiany elementów wchodzących w skład lokalu. Generalną zasadę precyzuje art. 662 par. 2 i 3 Kc, stanowiąc, iż obowiązkiem wynajmującego jest utrzymywanie rzeczy najętej w stanie przydatnym do umówionego użytku przez czas trwania najmu, zaś obowiązkiem najemcy czynienie drobnych nakładów połączonych ze zwykłym używaniem rzeczy. Uszczegóławia ją art. 681 Kc powiadając, że drobnymi nakładami obciążającymi najemcę są zwłaszcza m.in. drobne naprawy podłóg, drzwi, okien. Wedle brzmienia art. 9 ust. 3 pkt 3 lit. "b" ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /t.j. Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ do obowiązków wynajmującego należy m.in. wymiana stolarki okiennej, zaś naprawa i konserwacja okien, zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, obciąża najemcę. Oznacza to, iż wymiana okna nie może być traktowana jako bieżąca konserwacja, a jest ona remontem, a więc wchodzi w zakres pojęcia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Roboty budowlane zaś, w świetle art. 28 tej ustawy, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Remont nie jest budową wymagającą pozwolenia na budowę, zatem nie ma zastosowania art. 29 ust. 1, wszak art. 29 ust. 2 pkt 1 zwalniając takie roboty budowlane od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nakłada obowiązek zgłoszenia wykonywania takich robót. Obowiązek ten precyzuje art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor dokonał jedynie zgłoszenia zamiaru wymiany okna i założenia żaluzji. Pozostałe prace wykonał samowolnie, aczkolwiek i te objęte zgłoszeniem wykonywał wbrew sprzeciwowi wniesionemu przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że został on wniesiony w terminie. Odmienne stanowisko organu odwoławczego zdaje się być chybione i zakłada popełnienie przez organ I instancji, delikatnie mówiąc, nieścisłości. Sprzeciw nosi datę 9 stycznia 1998 r. i w tej dacie został wysłany, na co jednoznacznie wskazuje data uwidoczniona na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru. Eksponowana natomiast przez organ odwoławczy data 15 stycznia 1998 r. jest datą wpływu sprzeciwu do kancelarii ogólnej Urzędu Miasta Cz. Nieznany jest Sądowi obieg pism w tym urzędzie, wszak nie można wykluczyć, iż do kancelarii ogólnej wpływają wydane w wydziałach akty po ich wysłaniu stronom. Wówczas data ta nie miałaby znaczenia dla sprawy. A skoro doszłoby do wysłania sprzeciwu w dniu 9 stycznia 1998 r., to nastąpiłoby to z zachowaniem 30-dniowego terminu uregulowanego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro bowiem zgłoszenie wpłynęło w dniu 10 grudnia 1997 r., to bieg terminu rozpoczął się w dniu 11 grudnia 1997 r., a skończył się w dniu 9 stycznia 1998 r. Termin więc byłby zachowany; bo decydujące dla niego znaczenie ma data zapadnięcia sprzeciwu, nawet nie data jego wysłania, a cóż dopiero data doręczenia kancelarii ogólnej urzędu. Zatem tylko gdyby data wydania sprzeciwu była późniejsza sprzeciw nie byłby skuteczny. Zastrzeżenie 30-dniowego terminu zostało dokonane dla organu nadzoru budowlanego, który w tym czasie może wnieść sprzeciw, a nie tylko doręczyć go w tym terminie inwestorowi. W przeciwnym wypadku, gdyby termin ten wykładać jako graniczną datę doręczenia go, wówczas organ miałby mniej czasu na sporządzenie sprzeciwu, gdyż musiałby uwzględnić czas doręczania go. Oczywiście pożądane byłoby wcześniejsze doręczenie, wszak to rzeczą inwestora jest uwzględnienie czasu potrzebnego na doręczenie ewentualnego sprzeciwu. Czas ten to tylko czas potrzebny zwykle, w normalnym toku działania, a tego w niniejszej sprawie nie przekroczono, bo sprzeciw inwestorowi doręczono w 7 dniu. Inną rzeczą jest kwestia ewentualnej szkody związanej z opóźnieniem w doręczeniu sprzeciwu, nie podlega ona jednak rozważaniom w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, gdy roboty wykonywane były przez inwestora wbrew wniesionemu sprzeciwowi, zasadnie doszło do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Co do pozostałych robót, nie objętych zgłoszeniem, to postanowienie tej treści zapadło bez wyjaśnienia ich zakresu, aczkolwiek istniała do jego wydania podstawa w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Trzeba też podnieść, iż nie do obalenia są zarzuty skarżącego w przedmiocie braku zgody współwłaścicieli na dokonywanie spornych prac, bo inwestor nie wykazał by przedmiotowy obiekt stanowił przedmiot jego odrębnej własności. W konsekwencji tych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż zaskarżone postanowienie, z zawartymi w nim motywami nie nadawało się do obrony, a przynajmniej zapadło przedwcześnie, zatem jako naruszające przepisy prawa procesowego i materialnego nie mogło się ostać. Rozpatrując ponownie zażalenie od postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót budowlanych przez Tomasza B. organ administracyjny, o ile postępowanie nie będzie bezprzedmiotowe, wyjaśni zakres prowadzonych robót i ich charakter, a następnie rozważy czy wymagały one zgłoszenia, kierując się naprowadzonymi powyżej uwagami, uznając za przesądzoną okoliczność, iż zgłoszenie było konieczne co do robót objętych zgłoszeniem z dnia 10 grudnia 1997 r. Wynik tych ustaleń i rozważań zdeterminuje treść rozstrzygnięcia i dalszego postępowania. W tym miejscu godzi się wskazać, że wzajemne relacje pomiędzy normami art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego zostały omówione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 31/. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.