II SA/Gd 1089/98

1. W art. 107 par. 1 Kpa ustawodawca mówi o podpisie, przez co należy rozumieć podpis własnoręczny, gdyż w innych przypadkach, jeżeli ustawodawca dopuszcza stosowanie innego niż własnoręczne odtworzenie podpisu, to daje temu wyraz w treści przepisu /np. art. 921[10] par. 2 Kc lub art. 339 par. 2 Kh/. Zastosowanie facsimile podpisu powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Z rażącym naruszeniem prawa została też wydana decyzja organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. 2. Podstawą sporządzenia notatki przez pracownika organu administracyjnego jest art. 72 Kpa, który stanowi, że czynności organu administracyjnego, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności. Notatka służbowa zawiera przytoczenie wypowiedzi skarżącego, z której wynika, iż odmawia on podjęcia oferowanej mu pracy. Ze względu na swoją treść wypowiedź ta jest istotna dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 67 par. 1 Kpa organ administracyjny sporządza protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Zatem, skoro wypowiedź skarżącego jest istotna dla rozstrzygnięcia, to należało utrwalić ją w formie protokołu. Niedopuszczalne było utrwalenie jej w formie adnotacji podpisanej przez pracownika organu, gdyż w takiej formie mogą być utrwalone czynności, które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, nie zaś czynności postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. 3. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o protokołach mają zastosowanie w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U 1998 nr 64 poz. 414/ do postępowania tego mają zastosowanie przepisy Kpa ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Ustawa ta nie zawiera zaś odmiennych przepisów regulujących przesłuchanie strony lub utrwalanie czynności procesowych w formie protokołów. Wprowadza ona jedynie w zakresie postępowania dowodowego szczególny dowód, jakim jest wywiad środowiskowy. Skarżący Bogdan P. wniósł skargę na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skargi na decyzje (...), wszystkie z dnia 24 kwietnia 1998 r., zostały odrzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nierozpoznana pozostała skarga na decyzje z dnia 29 kwietnia 1998 r. oraz z dnia 30 kwietnia 1998 r. Decyzją z dnia 29 kwietnia 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 5 listopada 1997 r., którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 30 zł na uregulowanie należności związanej z wynajęciem mieszkania oraz zasiłek celowy w kwocie 91 zł na pokrycie kosztów związanych z zapewnieniem w ciągu dnia gorącego posiłku. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż organ ten uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące naruszenia art. 107 par. 3 Kpa, bliżej nie określonych przepisów ustawy z dnia 25 listopada 1990 r. o pomocy społecznej oraz popełnienia przez pracowników socjalnych przestępstw określonych w art. 246, art. 265, art. 266 i art. 268 Kk, nie odnoszą się do decyzji organu pierwszej instancji, lecz stanowią pretensje skierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i jego pracowników. Zdaniem organu odwoławczego skarżący jest objęty wieloletnią, różnorodną pomocą społeczną. Fakt ten wynika, w ocenie organu, z akt administracyjnych, w których zawarto opisy spotkań i uzgodnień ze skarżącym. Z akt tych także wynika, zdaniem organu odwoławczego, że skarżący nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji. Przejawia się to, zdaniem organu, brakiem starań o podjęcie pracy oraz niepodejmowaniem proponowanej przez Rejonowy Urząd Pracy pracy dla osób bez kwalifikacji. Organ odwoławczy wskazał także w uzasadnieniu swej decyzji, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Ponadto organ pierwszej instancji może przyznać tę pomoc w ramach posiadanych środków finansowych. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej, podając jedynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które jego zdaniem zostały naruszone. Twierdził mianowicie, bliżej tego jednakże nie wyjaśniając, iż naruszono art. 107 Kpa oraz art. 7, art. 8, art. 28, art. 35 i art. 36 Kpa. Nadto zarzucił, iż pracownicy socjalni popełnili przestępstwo przeciw dokumentom. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wyjaśnił, iż chodzi mu o to, że nie brał udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i z tego powodu nie mógł przedstawić swoich racji. Ponadto zakwestionował zgodność z prawdą faktów stwierdzonych w notatkach urzędowych znajdujących się w aktach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że podstawą uwzględnienia skargi mogą być zarzuty, których skarżący nie podniósł. Mając to na uwadze wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności. Stosownie do art. 107 par. 1 Kpa jednym z istotnych elementów decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis na decyzji musi być własnoręczny. Nie jest dopuszczalne stosowanie tzw. facsimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią wzoru podpisu /por. Janusz Borkowski, Decyzja Administracyjna, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź-Zielona Góra 1998 r., str. 72/. W powołanym art. 107 par. 1 Kpa ustawodawca mówi o podpisie, przez co należy rozumieć podpis własnoręczny, gdyż w innych przypadkach, jeżeli ustawodawca dopuszcza stosowanie innego niż własnoręczne odtworzenie podpisu, to daje temu wyraz w treści przepisu /np. art. 921[10] par. 2 Kc lub art. 339 par. 2 Kh/. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji podpisana jest w ten sposób, że odciśnięto na niej odcisk pieczątki zawierającej wzór podpisu. Inaczej mówiąc, zastosowano facsimile podpisu. W związku z tym, co wcześniej zostało powiedziane, uznać należy, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest podpisana, gdyż nie zawiera własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Z rażącym naruszeniem prawa została też wydana decyzja organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga na mocy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podlega uwzględnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 par. 3 Kpa. Organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy ustaliły, iż skarżący nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji. Fakt ten zasadnie /art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - Dz.U 1998 nr 64 poz. 414/ uczyniły istotnym dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach decyzji nie wskazały jednak, na czym oparły to ustalenie. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera jedynie gołosłowne stwierdzenie faktu. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odwołano się do opisu spotkań i uzgodnień ze skarżącym zawartych w aktach. Sporządzone w sprawie uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom art. 107 par. 3 Kpa, gdyż nie zawierają wskazania dowodów, na których oparto ustalenia. Niemniej wskazać należy, że fakt niewspółdziałania skarżącego w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji wynika z akt administracyjnych. Fakt ten wynika z dokumentu zatytułowanego "Praca socjalna 1998 r.", który został sporządzony, jak można sądzić z porównania podpisów na innych dokumentach, przez pracownika socjalnego Dorotę C., z notatki sporządzonej w dniu 7 stycznia 1998 r. przez urzędnika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz z wywiadu środowiskowego. Jedynie wywiad środowiskowy może być uznany za dowód w postępowaniu administracyjnym. Został on bowiem przewidziany w przepisach szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w ustawie o pomocy społecznej /art. 43 ust. 3 tej ustawy oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 lipca 1997 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego /rodzinnego/, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego - Dz.U. nr 93 poz. 570 ze zm./. Pozostałych dokumentów nie można uznać za dowody w postępowaniu administracyjnym. Podstawą sporządzenia notatki przez pracownika organu administracyjnego jest art. 72 Kpa, który stanowi, że czynności organu administracyjnego, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności. Notatka służbowa z dnia 7 stycznia 1998 r. zawiera przytoczenie wypowiedzi skarżącego, z której wynika, iż odmawia on podjęcia oferowanej mu pracy. Ze względu na swoją treść wypowiedź ta jest istotna dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 67 par. 1 Kpa organ administracyjny sporządza protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Zatem, skoro wypowiedź skarżącego jest istotna dla rozstrzygnięcia, to należało utrwalić ją w formie protokołu. Niedopuszczalne było utrwalenie jej w formie adnotacji podpisanej przez pracownika organu, gdyż w takiej formie mogą być utrwalone czynności, które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, nie zaś czynności postępowania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Utrwalenie wypowiedzi skarżącego w formie protokołu, czyli przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, pozwoliłoby odeprzeć jego zarzut nieprawdziwości faktu stwierdzonego w adnotacji z dnia 7 stycznia 1998 r. Protokół winien być bowiem podpisany przez stronę oraz osobę przesłuchiwaną /art. 68 par. 1 i art. 69 par. 1 Kpa/. Odmowę lub brak podpisu należy zaś w protokole omówić /art. 68 par. 2 Kpa/. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zachowania takich samych wymogów dla adnotacji sporządzonej przez pracownika organu. Wypowiedź skarżącego utrwalona w protokole sporządzonym zgodnie ze wskazanymi przepisami mogłaby zostać uznana za dowód w postępowaniu administracyjnym. Adnotacja urzędnika stwierdzająca, iż skarżący złożył określone oświadczenie istotne dla rozstrzygnięcia, nie może być uznana za dowód, odnosi się to zarówno do adnotacji z dnia 7 stycznia 1998 r., jak i dokumentu zatytułowanego "Praca socjalna 1998 r.". Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o protokołach, które zostały powołane, mają zastosowanie w postępowaniu w sprawie świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do postępowania tego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. Ustawa ta nie zawiera zaś odmiennych przepisów regulujących przesłuchanie strony lub utrwalanie czynności procesowych w formie protokołów. Wprowadza ona jedynie w zakresie postępowania dowodowego szczególny dowód, jakim jest wywiad środowiskowy. Nie sposób też odmówić zasadności zarzutu skarżącego, iż nie brał udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Z kolei według art. 89 par. 1 Kpa rozprawę przeprowadza się, jeżeli zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź zapewni osiągnięcie celu wychowawczego. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy było konieczne ze względu na cel wychowawczy. Wskazane uchybienia nie mają jednakże znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż fakt, iż skarżący nie współdziała w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, w szczególności że nie podejmuje właściwych starań w celu podjęcia pracy, wynika z wywiadu środowiskowego, który został przez niego podpisany. Nadto skarżący na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przyznał, iż odmówił jeden raz podjęcia pracy. Fakt ten jest wystarczający dla przyjęcia, iż skarżący nie współdziała w rozwiązywaniu swojej sytuacji. Skarżący nie podał przekonującego powodu odmowy podjęcia pracy. Zaznaczyć należy, że skarżący będąc w trudnej sytuacji życiowej nie może pozwolić sobie na wybieranie ofert pracy. W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie mogły powodować jej uwzględnienia. Skoro w oparciu o art. 6 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej organ administracyjny był uprawniony do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z powodu nieuzasadnionej odmowy podjęcia pracy, to tym bardziej był uprawniony do ograniczenia wysokości tego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, wychodząc poza granice skargi, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji.