II SA/Gd 2399/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kazimierza P. na decyzję Wojewody B. z dnia 25 listopada 1998 r. (...) w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia 19 października 1998 r. (...); (...). Skarżący Kazimierz P. wniósł skargę na decyzję Wojewody B. z dnia 25 listopada 1998 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia 19 października 1998 r. (...). Decyzją z dnia 19 października 1998 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ł., powołując się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414, ze zm./, nakazał skarżącemu zdjąć ocieplenie wykonane na ścianie szczytowej stojącej na granicy z działką sąsiednią budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. PW nr 11 w Ł. Uzasadniając decyzję organ administracyjny stwierdził, że ocieplenie wykonano na budynku, który zlokalizowany jest na granicy z działką nr 207/3, będącej własnością Czesława W. W związku z tym wykonując ocieplenie na ścianie szczytowej naruszono posiadanie nieruchomości sąsiedniej. Ponadto ocieplenie wykonano bez pozwolenia budowlanego i zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący przyznał, że ocieplenie budynku rozpoczął wykonywać bez pozwolenia budowlanego. Tłumaczył jednak, że spowodowane to było jego niewiedzą Wskazał, że jak tylko dowiedział się, że do wykonania tego rodzaju robót wymagane jest pozwolenie, wystąpił ze stosownym wnioskiem przedstawiając konieczną dokumentację. Skarżący wskazywał też na ekonomiczną konieczność wykonania ocieplenia budynku. Ponadto stwierdził, że ocieplenie zostało wykonane w całości z wyjątkiem szczytowej ściany, na. której należy dokonać robót wykończeniowych. W związku z tym skarżący twierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ł. jest bezprzedmiotowa. Skarżący wywodził też, że ocieplenie zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, zaś jego zdjęcie narazi go na znaczne koszty. Skarżący twierdził ponadto, że przy istniejącym usytuowaniu jego budynku nie ma innej możliwości dokonania ocieplenia szczytowej ściany budynku, jak tylko poprzez naruszenie posiadania nieruchomości sąsiedniej. Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewoda B. podjął zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ją organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wykonał ocieplenie budynku bez zgłoszenia tych robót właściwemu organowi, czym naruszył art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda wskazał też, że skarżący nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na jego nieruchomość, czym naruszył art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Za istotne organ odwoławczy uznał, że ocieplenie ściany szczytowej spowodowało naruszenie posiadania nieruchomości sąsiedniej i ograniczenie wjazdu na nią. Konsekwencją tych faktów jest, zdaniem organu odwoławczego, wydanie nakazu rozebrania ocieplenia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze skarżący powtórzył zasadnicze zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto wywodził, że uzyskał zgodę od Czesława W. na wykonanie ocieplenia na ścianie szczytowej budynku. Przyznał, że nie uzyskał zgody na piśmie. Wywodził jednakże, że zgodę taką uzyskał, o czym ma świadczyć fakt, że znaczną część prac na tej ścianie została wykonana w czasie, gdy Czesław W. był obecny na swej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wykonanie dodatkowego ocieplenia na budynku stanowiło, według stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane wymagające i uzyskania pozwolenia na budowę. Według art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w brzmieniu uwzględniającym ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/ ilekroć w tej ustawie mowa jest o robotach budowlanych to należy przez to rozumieć także prace polegające na modernizacji obiektu budowlanego. Z kolei w art. 28 Prawa budowlanego ustanowiono zasadę według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 29, art. 30 i art. 31 tej ustawy. Spośród sytuacji opisanych w tych trzech ostatnich przepisach najbliższy robotom budowlanym polegającym na ociepleniu budynku, który ocieplenia dotychczas nie posiadał, jest remont budynku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie budynku nie wymagają pozwolenia na budowę z wyjątkiem remontu budynku zabytkowego, remontu obejmującego wymianę lub zamianę elementów konstrukcyjnych obiektu, instalacji gazowych i zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią oraz remontu powodującego zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta. Jednakże dodatkowe ocieplenie budynku nie mogło być uznane w stanie prawnym obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji za remont budynku. W obowiązującym wówczas art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego wyjaśniono bowiem pojęcie remontu jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zatem wykonanie dodatkowego ocieplenia nie mogło być uznane za remont, gdyż nie jest to robota budowlana polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonaniu dodatkowego ocieplenia powstaje nowy dotychczas nie istniejący element budynku. Stwierdzenie, iż wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę nie prowadzi za. każdym razem do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak z tego wynika nakaz rozbiórki może być zastosowany jeżeli w wyniku samowolnych robót budowlanych powstał obiekt budowlany lub jego część. Mając na uwadze ustawową definicją obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest oczywiste, że ocieplenie budynku, rozumiane jako dodatkowa warstwa materiału budowlanego połączona ze ścianą budynku, nie jest obiektem budowlanym. Pozostaje zatem rozważenie, czy jest to część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W potocznym znaczeniu ocieplenie budynku w podanym rozumieniu jest niewątpliwie częścią obiektu budowlanego, ściślej zaś rzecz ujmując jest częścią budynku, tak jak częścią budynku są ściany, okna, dach itp. W art. 48 Prawa budowlanego chodzi jednak o część obiektu budowlanego, na tyle samodzielną, niezależną od pozostałej jego części, aby można było ją rozebrać bez konieczności ingerencji w tą pozostałą część obiektu. Nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego jest niewątpliwie dotkliwą sankcją dla osób, dopuszczających się samowoli budowlanej. Sankcja ta polega na obowiązku rozebrania na swój koszt samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu budowlanego lub jego części /art. 52 Prawa budowlanego/. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie daje jednak podstawy do uznania, że osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej może podlegać dodatkowej sankcji, która polegałaby na tym, że wykonując nakaz rozbiórki nałożony na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, będzie zobowiązana nadto dokonać stosownych zmian, niekiedy bardzo kosztownych, w obiekcie, który został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a który następnie został połączony z nową częścią obiektu budowlanego wykonaną samowolnie Zatem użyte- w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze oraz wynikający ze znajdującego się w aktach projektu ocieplenia domu fakt, iż konieczny do ocieplenia materiał budowlany /styropian/ został przyklejony oraz przymocowany kołkami plastikowymi do istniejących ścian, stwierdzić należy, że wykonane przez skarżącego ocieplenie nie jest częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Rozebranie samowolnie wykonanego ocieplenia wymagałoby od skarżącego zniszczenia elewacji domu wybudowanego zgodnie z prawem. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe stwierdzenie nie oznacza, iż samowolnie wykonane przez skarżącego roboty budowlane pozostają poza wszelką kontrolą organów nadzoru budowlanego. Podejmując zaskarżoną decyzję organ administracyjny ustalił, iż roboty budowlane polegające na ociepleniu domu zostały zakończone. Przyjmując ustalenia organu administracyjnego stwierdzić należy, że skarżący, jak zaznaczono na wstępie, wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na. budowę. Skoro zaś nie można zastosować do "efektu" tych robót art. 48 Prawa budowlanego, to istnieje podstawa do stosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, iż przewidziane w nim środki organ nadzoru budowlanego może stosować w przypadkach innych niż określone w art. 48, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę /odesłanie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego/. Przepis, o którym mowa, przewiduje odpowiednie stosowanie do wykonanych robót budowlanych art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może więc nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być nałożony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wzorca zgodności z prawem robót budowlanych należy poszukiwać w art. 5 Prawa budowlanego, który zawiera generalną dyrektywę dotyczącą projektowania, budowania i utrzymania obiektów budowlanych. Stosując zatem na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego odpowiednio art. 51 ust. 1-3 do wykonanych robót budowlanych organ administracyjny winien ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej /art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego/ oraz ustalić czy ich wykonanie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego/. Badając, czy wykonane roboty budowlane naruszają uzasadnione interesy osób trzecich, czyli w niniejszej sprawie interesy właściciela nieruchomości sąsiedniej, organ będzie zobowiązany ustalić jaki jest wpływ wykonanego przez skarżącego ocieplenia na możliwość wjazdu na sąsiednią nieruchomość. Jeżeli rzeczywiście ocieplenie, którego, jak wynika z akt administracyjnych, grubość nie przekracza 10 cm uniemożliwia, bądź chociażby utrudnia wjazd na nieruchomość sąsiednią, to w ramach odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zobowiązania skarżącego do dokonania takich czynności faktycznych, które możliwość wjazdu przywrócą Badając naruszenie uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości. sąsiedniej Należy mieć też na uwadze, że przy wykonaniu ocieplenia na ścianie domu, która znajduje się na granicy, nie można jednoznacznie mówić o naruszeniu posiadania nieruchomości sąsiedniej. Trzeba bowiem uwzględnić treść art. 154 Kc, który reguluje sposób korzystania m.in. z murów i innych podobnych urządzeń stojących na granicy gruntów sąsiadujących. Skoro przepis ten zawiera domniemanie wspólnego użytku takich murów przez sąsiadów, to skarżący mógłby oprzeć na nim roszczenie o umożliwienie wykorzystania ściany jego domu zgodnie z jej przeznaczeniem, a więc także do zapewnienia właściwej izolacji termicznej pomieszczeń wewnątrz budynku, co może być zrealizowane przez wykonanie ocieplenia. Stosując art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma szerokie możliwości kontroli wykonania nałożonych obowiązków. Przede wszystkim niewykonanie nałożonych obowiązków może skutkować nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części /art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego/. Ponadto stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwarza obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co daje dodatkową możliwość kontroli sposobu wykonania robót budowlanych. Powyższe rozważania dotyczą sytuacji, w której roboty budowlane zostały wykonane. Taki stan faktyczny wynika z ustaleń poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracyjne. Jednakże skarżący w skardze twierdzi, iż na szczytowej ścianie nie wykonał wszystkich prac, gdyż ze względu na sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej nie położył na niej tynku szlachetnego. O ile roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku nie zostały zakończone organ administracyjny winien zastosować przepis art. 50 ust. 1 i następnie wprost a nie odpowiednio art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Wówczas też w związku z koniecznością dokończenia robót budowlanych konieczne będzie uzyskanie przez skarżącego zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości lub w razie braku takiej zgody decyzji zastępującej ją, wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszenie art. 48 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, naruszenie to zaś miało wpływ na wynika sprawy, gdyż stosując ten ostatni przepis organ administracyjny nie był zobowiązany orzekać nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji podlegają na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchyleniu. Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł ponadto o obowiązku zwrotu kosztów postępowania.