II SA/Po 1030/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Macieja Cz. na decyzję Wojewody W. z dnia 12 maja 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia 5 kwietnia 1999 r. (...); (...). Wnioskiem z dnia 23 czerwca 1997 r. CPN S.A. Oddz. w N.-S., wystąpił do Urzędu Rejonowego w M. o wydanie pozwolenia na budowę oczyszczalni wód deszczowych, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 12/8, położonej w M.-B. przy ul. P. Do wniosku załączono skrócony odpis KW 17601, prowadzonej dla działek o nr 21, 22/1, 22/2, 12/6, 12/7 i 12/8, o łącznej pow. 10.66,73 ha, z którego wynika, że CPN S.A. jest wieczystym użytkownikiem i właścicielem budynków. Decyzją z dnia 18 listopada 1997 r. (...), Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę oczyszczalni wód opadowych na działce o nr ewidencyjnym 12/8, położonej w M.-B. przy ul. P. Pismem z dnia 12 października 1998 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w M., pełnomocnik Macieja Cz., adwokat Elżbieta G., podniosła, że na gruncie stanowiącym własność jej mandanta, CPN prowadzi jakieś prace budowlane. W piśmie z 13 listopada 1998 r. poinformowano ją, że na działce o nr 12/8 w M.-B., przy ul. P., prowadzone są prace inwestycyjne związane z budową oczyszczalni wód opadowych. Podstawą do prowadzenia tych prac była prawomocna decyzja z 18.11.1997 r. zezwalająca na budowę oczyszczalni wód opadowych wraz z kanalizacją. Kolejnym pismem z dnia 7 grudnia 1998 r. adwokat Elżbieta G. poinformowała Urząd Rejonowy w M., że przed Sądem Wojewódzkim w G.-W. (...) toczy się postępowanie z powództwa Urzędu Rejonowego w M. o ustalenie prawa własności działek 12/4, 21 i 24/4. Działki te zapisane są w KW nr 7, a wpisanym właścicielem jest Maciej Cz. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 1998 r. adwokat Elżbieta G. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i o wstrzymanie prowadzonych robót. Twierdziła, że Maciej Cz. jest właścicielem działek o nr 12/4, 21 i 24/4. Na nich, a także poza nimi CPN S.A. Oddział w N.-S. podjął prace budowlane. Właściciel działek dowiedział się o wydaniu pozwolenia na budowę dopiero 13 listopada 1998 r. z pisma adresowanego do jego pełnomocnika. Jako właściciel działek winien być uczestnikiem postępowania, a ponieważ nie uczestniczył w nim bez własnej winy, uzasadnione jest wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 1999 r. Starosta M. wznowił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków dla CPN S.A. Oddział w N.-S., wzywając strony do wypowiedzenia się w tej sprawie w ciągu 2 tygodni. CPN S.A. w piśmie procesowym z 28 stycznia 1999 r. wyjaśnił, iż Maciej Cz. nie może być stroną postępowania, bo nie jest właścicielem nieruchomości. CPN wywodzi swoje prawa do gruntu z prawomocnej decyzji Wojewody G. z dnia 22 sierpnia 1991 r., a nadto podniósł, że wnioskodawca nie ujawnił zawiadomienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 13 czerwca 1997 r., z którego wynika, że w dziale III KW nr 7 wpisano ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i informację, że dla części nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta o numerze 17601 ujawniająca odmienny stan prawny. Podobne ostrzeżenie wpisane jest w dziale III KW 17601 i odnosi się do wpisów w KW nr 7. Postanowieniem z dnia 9 lutego 1999 r., Starosta M. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę oczyszczalni wód opadowych i wstrzymał prowadzone roboty budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, iż w związku z toczącym się postępowaniem sądowym o ustalenie tytułu do działki nr 12/8 do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii należało postępowanie zawiesić i wstrzymać dalsze prace. CPN S.A. w zażaleniu na to postanowienie /z dnia 12 lutego 1999 r./ wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych, podnosząc, że są one wykonane w 90 procent i ich wstrzymanie spowoduje znaczne straty, a nadto, że działka o numerze 12/8 nie figuruje w KW nr 7, z której Maciej Cz. wyprowadza swoje prawo właściciela. Postanowieniem z dnia 8 marca 1999 r., (...), Wojewoda W. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji nie wykazał na czym polega jego przekonanie, że decyzja o pozwolenia na budowę będzie w przyszłości uchylona, bo tylko to w świetle art. 152 par. 1 Kpa uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji. Ustalenie w przyszłości tytułu do działki nr 12/8 zdaniem Wojewody nie przesądza jeszcze o uchyleniu decyzji. Decyzją z dnia 7 kwietnia 1999 r., (...), Starosta M. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni wód opadowych. W uzasadnieniu decyzji powołał się wyłącznie na argumenty gospodarcze i celowościowe zakończenia, poważnie już zaawansowanej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji z dnia 26 kwietnia 1999 r. Maciej Cz. wniósł o jej uchylenie i ewentualne zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu zakończenia procesu cywilnego. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji kierował się przede wszystkim potrzebą budowy oczyszczalni ścieków, co dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma żadnego znaczenia. Istotne jest natomiast naruszenie jego praw właścicielskich, co wynika z odpisu KW nr 7, zaś zgoda właściciela jest podstawowym warunkiem wydania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 12 maja 1999 r., Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. z 7 kwietnia 1999 r. W uzasadnieniu stwierdził, że słuszny jest zarzut odwołania, co do uzasadnienia decyzji Starosty M. i zaawansowanie prac nie może być podstawą odmowy wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za utrzymaniem decyzji w mocy, zdaniem Wojewody W., przemawia fakt, iż pozwolenie na budowę wydano opierając się na odpisie z KW 17601, z którego wynika, że inwestorowi służył tytuł prawny do działki 12/8, natomiast proces cywilny o ustalenie praw do przedmiotowej działki wszczęto po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, w momencie wydania decyzji, należało traktować - zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego - CPN S.A. jako podmiot, któremu służył tytuł do działki. Skargę na decyzję Wojewody W. wniósł Maciej Cz. Wnosił zarówno o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Międzychodzkiego i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał w niej naruszenie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, podtrzymał wcześniejsze zarzuty, iż naruszono jego prawa jako właściciela, bowiem z mapy, którą załączył wynika, że działka o pierwotnym numerze 12/4 zapisana w KW nr 7 została podzielona i oznaczona jako działki 12/6, 12/7 i 12/8. Stąd niedopuszczalne było samodzielne rozstrzygnięcie przez organ orzekający o tytule własności. Ponadto stwierdził, że już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, dwukrotnie sygnalizował Urzędowi o prowadzonych pracach budowlanych na gruntach stanowiących jego własność. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 lipca 1999 r. Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie i podtrzyma argumenty przytoczone jako motywy swej decyzji z 12 maja 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ pozwolenie budowlane może być wydane temu, kto m.in. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tytuł prawny do nieruchomości może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawniania do wykonywania robót budowlanych /art. 3 pkt 11 prawa budowlanego/. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy. Poza tym inwestor musi wykazać, że to prawo nie jest dotknięte żadną wadą. Dopiero w takiej sytuacji organ rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, nie mógłby odmówić wydania pozwolenia nawet wtedy, gdyby prawo do dysponowania nieruchomością było kwestionowane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że CPN S.A. przy swoim wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oczyszczalni wód opadowych załączył odpis z KW 17601, z którego wynikało, że jest użytkownikiem wieczystym m.in. działki nr 12/8. Ten odpis był podstawą poglądu, że służy mu prawo do dysponowania nieruchomością, co przy spełnieniu innych warunków prawa budowlanego uzasadniało wydanie pozwolenia na budowę. Równocześnie jednak przed datą wydania tego pozwolenia skarżący co najmniej dwukrotnie, pisemnie zwrócił uwagę organu I instancji na toczące się prace budowlane, które częściowo obejmowałby grunty będące jego własnością /pisma z dnia 5 maja 1997 r. i 15 lipca 1997 r./. Mimo tego organ orzekający - wbrew dyspozycji art. 7 Kpa - nie podjął żadnych działań celem wyjaśnienia pojawiających się - już wtedy - wątpliwości co do tytułu prawnego do działki 12/8. Już w kontekście tylko tych ustaleń wątpliwy jest pogląd Wojewody W., że w momencie wydania pozwolenia na budowę oczyszczalni, CPN S.A. była pełnoprawnym właścicielem działki, na której prowadzono inwestycję. To stanowisko można by bowiem uznać za zasadne wyłącznie wtedy, gdyby je oceniać w aspekcie dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, odpisu z KW 17601 z dnia 3 stycznia 1997 r. (...). Tymczasem CPN do swojego pisma procesowego z dnia 28 stycznia 1999 r. (...) dołączyła oświadczenie Sądu Rejonowego w M. z dnia 13 czerwca 1997 r. (...), z którego wynika, że w dziale II KW 17601 wpisano ostrzeżenie o niezgodności księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i że dla części nieruchomości objętych tą księgą, prowadzi się inną księgę wieczystą o numerze 7, ujawniającą odmienny stan prawny. To właśnie z KW nr 7 skarżący wywodzi swoje prawo m.in. do działki 12/8. Zresztą również z tego zaświadczenia wynika, że w KW nr 7 wpisano podobne w treści ostrzeżenia, wymieniając w nim jako inną księgę wieczystą KW 17601. Należy zatem przyjąć, że najpóźniej od 1 lutego 1999 r. /data wpływu pisma procesowego CPN do Starosty M./, organy orzekające obu instancji już w oparciu o dokumenty urzędowe, wiedziały, że tytuł prawny do spornej działki budzi wątpliwości. Nie wzięły jednak tej okoliczności po uwagę w toku dalszego postępowania mimo, iż była ona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nie można podzielić poglądu Wojewody W., że proces o ustalenie tytułu prawnego do spornych nieruchomości wszczęto po 18 listopada 1997 r., tj. po wydaniu pozwolenia na budowę. Proces został wszczęty przed Sądem Wojewódzkim w G.-W. (...) i toczy się dalej, obecnie przed Sądem Okręgowym pod sygnaturą (...). Chociażby tylko porównanie tych sygnatur wskazuje, że spór wszczęto w 1996 r., a więc przed wydaniem decyzji. Zadaniem organów orzekających było m.in. dokładne ustalenie tej okoliczności. Oceniając sprawę w świetle art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd stwierdza, że organy orzekające dopuściły się naruszeń prawa materialnego /art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego/ i procesowego /art. 7, art. 28 i art. 77 Kpa/, mających istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji wyroku.