II SA/Łd 1185/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. - J. B. na rozprawie sprawy ze skargi Kazimierza K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 1997 r. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych poinformował Kazimierza K. o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego i wezwał do nadesłania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów istotnych dla rozpatrzenia sprawy. W piśmie z dnia 11 stycznia 1998 r. Kazimierz K. wniósł o "przyznanie w dalszym ciągu kombatanctwa". Kazimierz K. wyjaśnił, iż do Milicji Obywatelskiej został przyjęty w wieku 18 lat; po przeszkoleniu (...) został wysłany jako wartownik do P.U.B.P. w Z. Tutaj funkcjonariuszy MO wysyłano razem z funkcjonariuszami UB do walki z Niemcami i bandami z Bieszczad, Sandomierza, Białostockiego oraz na obławy w lasy Piły, Więcborga i Bory Tucholskie. Zmuszeni byli także "toczyć walki z żołnierzami rosyjskimi" /pijaństwo, kradzieże/. Po jednej ze strzelanin z Rosjanami Kazimierz K. został osadzony na sześć tygodni w areszcie w Bydgoszczy. Po wyjściu z aresztu wielokrotnie pisał podanie o zwolnienie z MO. W 1946 r. powiat Z. został przeniesiony z województwa bydgoskiego do koszalińskiego. Decyzją z dnia 3 lutego 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950/, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił Kazimierza K. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 1 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy "za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu". Milicja Obywatelska - zgodnie z powołującym ją do życia dekretem PKWN z 7 października 1944 r. - stanowiła organ chroniący bezpieczeństwa i porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli i ich mienia. Nie była zatem służbą zmilitaryzowaną. W świetle przytoczonych przepisów jakiekolwiek zadania wykonywane podczas zatrudnienia w Milicji Obywatelskiej, bez względu na zajmowane stanowisko służbowe, nie mogą być uznane jako działalność kombatancka. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kazimierz K. wskazał dodatkowo, iż w okresie służby pracował jedynie za wyżywienie i nie wolno mu było bez zezwolenia oficera opuszczać miejsca zakwaterowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 22 kwietnia 1998 r. (...) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 1998 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz K. wniósł o przywrócenie uprawnień kombatanckich. Kazimierz K. ponownie przedstawił okoliczności dotyczące przebiegu służby, w tym podtrzymał twierdzenie o udziale w latach 1945-1946 w walkach z żołnierzami niemieckimi i bandami z Bieszczad, Sandomierzami Białostockiego. Skarżący zaznaczył, że po odbyciu miesięcznego szkolenia został skoszarowany i nie mógł bez zezwolenia opuszczać miejsca zakwaterowania. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu działalności polegającej na "utrwalaniu władzy ludowej" pełniąc służbę w MO - UB. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Ł. Janina B. wniosła o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub z innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2 art. 2 oraz art. 4 /zdanie pierwsze art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy/. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936 - 1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. /zdanie drugie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy/. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną do pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" bądź też z innych tytułów niż te, o których mowa w art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 4 ustawy. Nie dotyczy to osób wymienionych w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy jak też osób, o jakich mowa w zdaniu pierwszym art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy, które nadto prowadziły działalność kombatancką lub działalność równorzędną z działalnością kombatancką w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./. Te osoby mogą być pozbawione uprawnień kombatanckich, jeżeli ich działalność kwalifikuje je do kręgu osób wymienionych w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", a ponadto prowadziły działalność kombatancką lub działalność równorzędną z działalnością kombatancką w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U nr 17 poz. 75 ze zm./ nie tracą uprawnień na mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, chyba że zachodzi przypadek określony w jej art. 21 ust. 2 /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r. - V SA 205/93 - ONSA 1994 Nr 2 poz. 83 - uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 1993 r. - II UZP 25/93 - OSNCP 1994 z. 11 poz. 200/. Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 21 grudnia 1993 r. wskazał, że mogą występować sytuacje, gdy osoba, która uzyskała uprawnienia kombatanckie na podstawie dotychczasowych przepisów, otrzymała je lub mogła otrzymać nie tylko z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej, ale także z innego /innych/ tytułu np. z tytułu pobytu w hitlerowskich obozach koncentracyjnych albo hitlerowskich więzieniach, z powodu uczestnictwa w ruchu oporu. W takich przypadkach należy odnieść się do art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, co oznacza, że o zachowaniu dotychczasowych uprawnień lub ich utracie będzie decydować to, czy osoby te dopuściły się zachowań określonych w tym przepisie. W sprawach administracyjnych, w których prawa lub obowiązki stron wynikają ze stanu faktycznego i prawnego, uregulowanego przez tę samą ustawę, a także, w których właściwy jest ten organ administracji publicznej, może toczyć się jedno postępowanie dotyczące tej samej sprawy i nie ma potrzeby prowadzenia odrębnego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela w pełni przedstawione wyżej stanowisko Sądu Najwyższego, wyrażone w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 grudnia 1993 r. - II UZP 25/93 oraz w wyroku z dnia 4 września 1996 r. - III ARN 30/96 jak też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 września 1993 r.-V SA 205/93. Odmienny pogląd zawarł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 1996 r. -III ARN 80/95 /OSNAPU 1996 nr 18 poz. 261/, podtrzymany m.in. w wyroku z dnia 26 marca 1997 r. - III RN 8/97 /OSNAPU 1997 nr 23 poz. 454/. Nie negując twierdzenia, że pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach nie wyklucza ich przyznania w drodze decyzji potwierdzającej działalność wymienioną w art. 1 pkt 2 i w art. 2 albo fakty, o jakich mowa w art. 4, chyba że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 21 ust. 2 /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1996 r. - III ARN 80/95/ zwrócić należy uwagę na aspekt celowości prowadzenia dwu odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie uprawnień kombatanckich w określonych, zindywidualizowanych stanach faktycznych. Prowadzenie dwu odrębnych postępowań w przedmiocie uprawnień kombatanckich: - postępowania weryfikacyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich a następnie - postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich w sytuacji, gdy "dotychczasowe" akta administracyjne bądź postępowanie weryfikacyjne wskazują, że osoba której dotyczy postępowanie weryfikacyjne otrzymała uprawnienia kombatanckie lub mogła je otrzymać na innej podstawie prawnej, nasuwa nieodparcie pytanie o celowość takiego rozwiązania. W takim przypadku prowadzenie dwu odrębnych postępowań przez ten sam organ kłóci się, zdaniem Sądu, z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa /art. 7-9 Kpa/. Konkludując należy stwierdzić, że jeżeli materiał zebrany w sprawie wskazuje, że osoba której dotyczy postępowanie weryfikacyjne otrzymała uprawnienia kombatanckie lub mogła je, otrzymać nie tylko /a zatem nie "wyłącznie"/ z tytułu "walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" to organ orzekający nie może pozbawić jej uprawnień kombatanckich bez należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w tymże postępowaniu weryfikacyjnym. Pozbawienie uprawnień kombatanckich osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy następuje w ramach postępowania administracyjnego. Procedurę tą normuje również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień /Dz.U nr 116 poz. 745/. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji państwowej decyzji powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uniemożliwia często prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Kazimierz K. nabył uprawnienia kombatanckie z tytułu "walki z bandami i reakcyjnym podziemiem", którą to walkę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utożsamia z "walką o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" stanowiącą podstawę pozbawienia uprawnień kombatanckich na mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy. Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatanckich /Dz.U. nr 16 poz. 122/ w artykule 1 określa osoby, którym przysługiwały uprawnienia przewidziane w tej ustawie. Określenia zawarte w tym przepisie były sformułowane bardzo ogólnie. Ustawa przyznawała między innymi uprawnienia uczestnikom walk o narodowe i społeczne wyzwolenie Ojczyzny, walk o niepodległość, walk o utrwalenie władzy ludowej, walk przeciwko siłom reakcji i ruchom faszystowskim, uczestnikom ruchu oporu itd. Zaświadczenia w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich, deklaracje członkowskie ZBoWiD i składane wówczas życiorysy posługiwały się ogólnikowymi sformułowaniami ustawy. "Walki przeciwko siłom reakcji i ruchom faszystowskim" jak i "walki o utrwalenie władzy ludowej" obejmują różne stany faktyczne, które również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy uzasadniają przy znanie lub zachowanie uprawnień kombatanckich. W szczególności okolicznością taką jest uczestnictwo w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./. Należy więc rozważyć, czy w konkretnej sprawie udział "w walkach z reakcyjnym podziemiem" nie oznacza działalności, która i obecnie stanowi przesłankę do przyznania uprawnień kombatanckich. Określenie "walka z bandami i reakcyjnym podziemiem" jako sformułowanie wysoce ogólne może w konkretnym przypadku obejmować również walki z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii bądź grupami Wehrwolfu. Skarżący w niniejszej sprawie w piśmie z dnia 11 stycznia 1998 r., złożonym po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego powołał się na udział "w walce z Niemcami" i bandami z "Bieszczad, Sandomierza, Białostockiego" oraz uczestnictwo "w obławach w lasach Piły, Więcborga". W tym miejscu podnieść należy, iż w deklaracji członkowskiej z dnia 15 listopada 1977 r. zawarte jest stwierdzenie o udziale w walkach "w lasach tucholskich, Więcborga i okolic Złotowa w okresie od 5 maja 1945 r. do 15 października 1946 r." oraz "przeciwko bandzie Szarego". W tej sytuacji stwierdzić należy, iż w postępowaniu wyjaśniającym w rozważanej sprawie organ orzekający, mimo posiadania dokumentów i określonych informacji, z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa nie poczynił wyczerpujących ustaleń w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym przebiegu służby i wykonywanych w tym czasie zadań. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 par. 3 Kpa - brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych i rozważań prawnych. Nadto lakoniczna treść uzasadnienia decyzji z dnia 3 lutego 1997 r. daje podstawę do stwierdzenia, że poza rozważaniami organu pozostały okoliczności przedstawione w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w piśmie skarżącego z dnia 11 stycznia 1998 r. Pogląd organu orzekającego, iż "jakiekolwiek zadania wykonywane w MO nie mogą być uznane za działalność kombatancką", nie jest zasadny. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w przepisach powołanej wyżej ustawy i jest sprzeczny z celami tej ustawy. Za przyjęciem odmiennego stanowiska niż wyrażone w zaskarżonej decyzji, a w zasadzie w decyzji z dnia 3 lutego 1998 r., przemawia wyraźne brzmienie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./. O ile treść powyższego przepisu mogła budzić pewne wątpliwości przed dniem 31 lipca 1997 r. to zdaniem Sądu brzmienie ustalone przez art. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 68 poz. 436/ usunęło wątpliwości w tym zakresie i interpretacja gramatyczna przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy przemawia za uznaniem, iż uprawnienia kombatanckie przysługują również osobom, które brały udział w działaniach zbrojnych prowadzonych przeciwko oddziałom UPA oraz grupom Wehrwolfu przez Milicję Obywatelską, stanowiącą zmilitaryzowaną służbę państwową. Wykładnia gramatyczna /językowa/ m.in. art. 1 ust. 1 oraz cytowanego wyżej przepisu art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 2 pkt 2 ustawy przemawiają za uznaniem, że nie można odmówić statusu kombatanta osobom, które działając w szeregach Milicji Obywatelskiej zbrojnie walczyły o suwerenność i niepodległość Polski. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950/ kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych wchodzących w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe przepisy jak też treść preambuły do ustawy uznać należy, że uprawnienia kombatanckie przysługują i tym osobom, które brały udział w działaniach zbrojnych, prowadzonych przez zmilitaryzowane służby państwowe /m.in. Milicję Obywatelską/ o ile były one organizowane przeciwko wojskom okupanta czy też oddziałom hitlerowskim operującym na zapleczu wojsk i zajmujących się dywersją, sabotażem i szpiegostwem /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1995 r. - V SA 1034/93 - OSP 1995 z. 12 poz. 245/. Ustawowy powód powstania Milicji Obywatelskiej nie może przesądzać o odmowie przyznania statusu kombatanta osobom, które działając w jej szeregach zbrojnie walczyły o suwerenność i niepodległość kraju, gdy wymagała tego konkretna sytuacja, /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1996 r. - V SA 1112/95 - nie publ./. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niewyjaśnienie sprawy nie tylko co do przebiegu służby skarżącego ale i formacji, w ramach której tę służbę pełnił /MO - zaświadczenie z 1977 r. czy UB - zaświadczenie z 1998 r./. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.