II SA/Gd 1087/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 7 maja 1998 r. (...) w przedmiocie kosztów badań środków spożywczych - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 17 kwietnia 1998 r. (...), sporządzona na sformalizowanym druku i adresowana do Krzysztofa R., którą z powołaniem się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm. - dalej ustawa /oraz zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalenia wysokości opłat za badanie i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej /M.P. nr 27 poz. 192/ ustalono opłatę w kwocie 356,95 zł za badanie 5 prób budyniu ze sklepu spożywczo-nabiałowego prowadzonego przez adresata decyzji, wskazując jednocześnie termin i sposób zapłaty tej należności. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu Krzysztofa R. z odwołania, jakoby obowiązek uiszczenia opłaty za badanie prób towarów spożywczych w sklepie detalicznym wiązał nie z negatywnym wynikiem badań, lecz z wykazaniem osobie prowadzącej sklep naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. W ocenie organu, osoba prowadząca sklep ponosi odpowiedzialność za jakość zdrowotną towarów spożywczych i stad okoliczności, że zgodnie z oznaczeniami producenta nie upłynął termin przydatności do spożycia zbadanych prób, a sprzedawcy nie wykazano uchybień przechowywaniu towarów - są bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor wskazał, iż zwrotu orzeczonej opłaty może dochodzić właściciel sklepu detalicznego - albo od hurtownika, albo od producenta. Krzysztof R. w skardze do sądu administracyjnego zaskarżoną decyzję określił jako "bardzo krzywdzącą" i powtarzał przeciwko niej te same argumenty jakie podniósł wcześniej przeciwko decyzji organu I instancji. Niezależnie od twierdzeń, że organy inspekcji sanitarnej nie wykazały mu żadnych uchybień w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych, jakie mogłyby mieć wpływ na negatywny wynik prób, skarżący podniósł zarzut co do wysokości opłaty /"za samo badanie koszty te nie byłyby tak wielkie"/. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, oba bowiem podniesione w niej zarzuty trzeba było uznać za trafne. Zasady pobierania opłat za badania i czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie są niestety jasno uregulowane w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy i to do tego stopnia, że przez dłuższy czas istniały w orzecznictwie rozbieżności co do kwestii, czy pobieranie ich następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tamę tym rozbieżnościom postawiła uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1995 r. III AZP 11/94 /OSNAP 1995 nr 21 poz. 126/, którą przesądzono decyzyjną formę nakładania obowiązku uiszczania przedmiotowych opłat. Sąd w obecnie orzekającym składzie przytoczoną uchwałę w pełni podziela. W niniejszej sprawie stanął jednak przed rozstrzygnięciem innego zagadnienia. A mianowicie, czy tak jak chce organ, który wydał zaskarżoną decyzję, obowiązek uiszczenia opłat winien obciążać zawsze sprzedawcę jeśli wynik badań był negatywny, czy też jak chce tego skarżący obciążenie opłatami właściciela sklepu detalicznego winno być uwarunkowane nie tylko negatywnym wynikiem badań prób towarów spożywczych, ale i wykazaniem związku pomiędzy takim wynikiem a naruszeniem przez sprzedawcę wymagań higieniczno-zdrowotnych. Różnice między tymi poglądami można ująć w skrócie w ten sposób, iż pierwszy z nich odpowiedzialność osoby prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie handlu detalicznego artykułami spożywczymi, za wynik badań prób towarów stawia na równi z zasadą odpowiedzialności sprzedawcy wobec kupującego za wady towaru /art. 556 Kc/. Drugi zaś odpowiedzialność tę reguluje na zasadzie winy organy inspekcji sanitarnej, bowiem nie tylko winny ujawnić w wyniku badań wady higieniczno-zdrowotne towaru, ale i w wyniku tych badań, bądź innych czynności kontrolnych ustalić, że wady powstały z przyczyn leżących po stronie sprzedawcy /np. sprzedaż towarów po upływie terminu przydatności do spożycia, złe warunki przechowywania itp./. Sąd przychyla się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego. Zadecydowała o tym istota i cel działań Inspekcji Sanitarnej /art. 1 ustawy/. Nadrzędny cel - ochrona zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych może być w pełni realizowany wyłącznie poprzez ustalenie źródeł tych czynników. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą w zakresie należności z tytułu opłat przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy stawiać się w sytuacji kupującego i kosztami negatywnych wyników badań pobranych w sklepie towarów obciążać na zasadzie rękojmi z art. 556 Kc sprzedawcę. Taki stosunek prawny pozostaje wyłącznie między sprzedawcą a kupującym. Rzeczą organów inspekcji sanitarnej jest powiązanie negatywnego wyniku badań z czynnikami jakie spowodowały taki wynik i stosownie do dokonanych ustaleń podjęcie czynności przewidzianych w art. 27 ust. 1 i 2 ustaw. Brak wykazania, że wady higieniczno-zdrowotne towaru powstały z przyczyn leżących po stronie osoby, która towary te wprowadziła do handlu detalicznego nie może być przesłanką do obciążenia takiej osoby na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy kosztami badań. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby stwierdzona w wyniku badań nadmierna liczba pleśni w 5 próbach budyniu miała związek z warunkami przechowywania tego towaru w sklepie skarżącego. Brak też jest jakichkolwiek dowodów przeczących twierdzeniu skarżącego, że partia budyniu, z którego zostały pobrane próby została sprowadzona do sklepu na 10 dni przed kontrolą, a na każdym opakowaniu budyniu naniesiona była przez producenta jako data terminu przydatności do spożycia dzień 22 lipca 1998 r. Jeśli więc organy inspekcji sanitarnej nie dysponują innymi dowodami pozwalającymi na niekorzystne dla skarżącego ustalenia zgodnie z wyrażonym przez Sąd poglądem, to obciążenie skarżącego uiszczeniem opłaty trzeba uznać za niezasadne już u samych podstaw. To może z góry przesądzać o wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Ale gdyby było inaczej, to również krytycznie należy ocenić orzeczona wysokość opłaty. Jak wynika z decyzji organu I instancji bezpośrednią podstawą wyliczenia wysokości opłaty było zarządzenie Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. z dnia 13 października 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej województwa G. w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Akt ten nie został dołączony do materiałów sprawy administracyjnej i stąd nie jest znany Sądowi. Można się tylko domyślać, iż jest "dalszym" aktem wykonawczym w stosunku do wykonawczego /art. 36 ust. 4 ustawy/ zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badanie i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tworzenie takiej "piramidy" aktów wykonawczych do ustawy jest bezprawne, w szczególności gdy zważy się, że zarządzenie Dyrektora WSSE w G. ma wszystkie cechy aktu powszechnie obowiązującego, a nie zarządzenia wewnętrznego. Dodać też trzeba, iż sposób obliczania kosztów został wyczerpująco uregulowany w cytowanym zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej /par. 2 i 3/, a kompetencje dyrektora wojewódzkiej stacji zostały ograniczone tylko do określenia czasu niezbędnego do wykonania badania /par. 4/. Z przytoczonych względów zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji wyroku.