I SAB/Gd 12/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "M." Spółki z o.o. w G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia w 1993 r. składek na ubezpieczenie społeczne pracowników od wypłaconych ekwiwalentów za urlopy wypoczynkowe - oddala skargę. Pismem z dnia 9 lutego 1998 r. pełnomocnik "M." Spółki z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Inspektorat G.-W. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tej jednostki z dnia 26 lutego 1997 r. wymierzającą Spółce - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./ opłatę dodatkową w wysokości 100 procent kwoty przypisanych składek, tj. w wysokości 3.428,47 zł. We wniosku wywodzono, że pismo ZUS z dnia 26 lutego 1997 r., mimo że nie nosi nazwy decyzji, w istocie spełnia taką rolę; zawiera bowiem niezbędne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 par. 1 Kpa. Jako podstawę prawną wznowienia powołano art. 145 par. 1 pkt 8 w zw. z art. 180 par. 1 Kpa i uzasadniono ją wydaniem przez Sąd Wojewódzki w G. - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w G. - Wydział VIII Ubezpieczeń Społecznych wyroku (...) z dnia 12 listopada 1997 r. zmieniającego decyzję ZUS Oddział w G. z dnia 26 lutego 1997 r., dotyczącą składek na ubezpieczenie społeczne pracowników oraz odsetek za zwłokę w części dotyczącej tych odsetek. Według pełnomocnika strony z wyroku wynika, iż Spółka nie ponosi winy za błędną interpretację przepisów dotyczących składek, a decyzja dotycząca ich właściwej wysokości została wydana z nieuzasadnionym opóźnieniem, w związku z tym wierzenie opłaty dodatkowej w maksymalnej wysokości nie jest uzasadnione. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat G.-W. postanowieniem z dnia 2 marca 1998 r. wznowił postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 7 maja 1998 r. organ ten poinformował Spółkę, że Dyrektor ZUS "podtrzymał wymierzoną dodatkową opłatę w wysokości 100 procent przypisanych składek". Pełnomocnik strony pismem z dnia 21 maja 1998 r. na podstawie art. 111 par. 1 Kpa w zw. z art. 180 par. 1 Kpa wniosła o uzupełnienie decyzji z dnia 7 maja 1998 r. co do prawa odwołania, bowiem brak takiego pouczenia narusza art. 107 par. 1 w zw. z art. 180 par. 1 Kpa. W odpowiedzi na to wystąpienie ZUS Oddział w G. Inspektora G.-W. pismem z dnia 15 czerwca 1998 r. poinformował pełnomocnika strony, że w świetle art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137/ odwołanie do Sądu od decyzji nie przysługuje w sprawach, w których decyzja zależy od swobodnego uznania. Przedmiotowa sprawa jest właśnie sprawą tego rodzaju /art. 35 ust. 2 ww. ustawy/. Pełnomocnik Spółki pismem z dnia 29 czerwca 1998 r. złożyła do ZUS Oddział w G. odwołanie od decyzji z dnia 15 czerwca 1998 r., wnosząc o jej uchylenie wywodząc, że w sytuacji gdy od decyzji ZUS nie przysługuje odwołanie do Sądu, przysługuje od niej odwołanie w trybie administracyjnym, tj., do organu wyższego stopnia. Prawa tego strona nie może być pozbawiona tylko z tej przyczyny, że uprawniony organ nie nadaje swojemu rozstrzygnięciu odpowiedniej formy prawnej. Odwołanie to zostało przekazane przez Inspektorat G.-W. do ZUS Oddział w G., ten z kolei skierował je do Sądu Wojewódzkiego w G. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w G. z wnioskiem o odrzucenie. Sąd Okręgowy w G. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w G. postanowieniem z dnia 18 stycznia 1999 r. (...) odrzucił odwołanie z uwagi na to, że od decyzji uznaniowej odwołanie do Sądu nie przysługuje. Pismem z dnia 15 marca 1999 r. pełnomocnik strony zwróciła się do ZUS Oddział w G. Inspektorat G.-W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. W wystąpieniu stwierdzono, że strona w toku postępowania wznowieniowego nie kwestionowała faktu, że od decyzji uznaniowej ZUS nie przysługuje jej odwołanie do Sądu, żądała natomiast rozpatrzenia sprawy w toku instancji w postępowaniu administracyjnym, ZUS unika natomiast rozpatrzenia sprawy w obowiązującym trybie. Wyczerpanie toku instancji umożliwi stronie skorzystanie z możliwości wniesienia skargi do NSA. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. zwrócił się o wyrażenie stanowiska w sprawie do ZUS w Warszawie. Dyrektor Departamentu Legislacyjno-Prawnego ZUS w Warszawie w piśmie z dnia 6 maja 1999 r. wyraził opinię, że ww. postanowienie Sądu Okręgowego z 18 stycznia 1999 r. nie zawiera żadnej dyspozycji dla ZUS w zakresie wykonania. W związku z pismem pełnomocnika strony o usunięcie naruszenia prawa zaproponowano, aby pouczyć stronę, że na rozstrzygnięcie organu centralnego, jakim jest ZUS, w świetle art. 127 par. 3 Kpa przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku gdy strona taki wniosek złoży, należy przywrócić jej termin i rozpatrzyć w formie decyzji, od której będzie przysługiwała jej skarga do NSA. W odpowiedzi na pismo pełnomocnika strony z 15 marca 1999 r. ZUS Oddział w G. Inspektorat G.-W. poinformował pełnomocnika, pismem z 22 czerwca 1999 r., że wniosek o uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania nie może być uwzględniony, bowiem pouczenie takie może być zamieszczone tylko wtedy, gdy środki odwoławcze przysługują. Pismem z dnia 23 lipca 1999 r. pełnomocnik Spółki wniosła do NSA (...) skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych żądając zobowiązania ZUS do uzupełnienia decyzji w sprawie opłaty dodatkowej o pouczeni; o prawie odwołania się do NSA. W skardze powołano się na stanowisko prof. Barbary Adamiak, zamieszczone w Komentarzu do KPA. W-wa 1996 r., str. 794 o prawie do odwołania od decyzji uznaniowych, zgodnie z przepisami Kpa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wywodząc, że od decyzji ZUS z dnia 7 maja 1998 r., wydanej po wznowieniu postępowania, nie przysługiwało stronie odwołanie, w związku z tym bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu w zakresie uzupełnienia tej decyzji o pouczenie co do odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art.180 par. 1 Kpa wynika, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W nasza to m.in.. że jeżeli przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych nie regulują inaczej formy prawnej załatwienia sprawy, to rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub w części lub kończące postępowanie powinno mieć formę decyzji /por. art. 104 par. 2 Kpa w zw. z art. 180 par. 1 Kpa/, natomiast orzeczenia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania powinny mieć formę postanowień /art. 123 par. 2 w zw. z art.180 par. 1 Kpa/. Decyzja powinna odpowiadać wymogom z art. 107 par. 1-3, a postanowienie - z art. 124 par. 1 i 2 Kpa. Przedmiotowa sprawa wynikła na tle, określonego w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./, uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do obciążenia zakładu pracy, który nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne pracowników lub opłacił je w niewłaściwej wysokości, dodatkową opłatą - do wysokości 100 procent należnej kwoty składek. Przepis ten pozostawia Zakładowi zarówno samo obciążenie opłatą dodatkową, jak i jej wysokość, określając wyłącznie jej górny pułap, uzależniony od wysokości należnych składek. Ta określona wyżej kompetencja do władczego rozstrzygnięcia jest niczym innym jak uprawnieniem do podjęcia decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego. Pełnomocnik strony zasadnie zatem potraktowała pismo ZUS z dnia 26 lutego 1997 r. informujące Spółkę "M." o obciążeniu jej opłatą dodatkową, jako decyzję w tej sprawie. Decyzja ta w sposób rażący nie odpowiada wymogom z art. 107 par. 1 i 3 Kpa. w szczególności nie zawiera uzasadnienia faktycznego, wskazania przyczyn z powodu których Zakład zastosował w sprawie maksymalną opłatę dodatkową oraz pouczenia "czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie". To ostatnie sformułowanie oznacza, że decyzja powinna albo zawierać pouczenie, że odwołanie od niej nie służy, albo że służy i w jakim trybie. W wypadku gdy od decyzji przysługuje inny środek prawny /powództwo lub skarga do NSA, skarga do NSA poprzedzona wezwaniem usunięcia naruszenia prawa/, decyzja powinna zawierać pouczenie w tym zakresie. Decyzja ZUS w- sprawie opłaty dodatkowej żadnego pouczenia nie zawierała, stąd strona słusznie. na podstawie art. 111 par. 1 Kpa domagała się jej uzupełnienia o to pouczenie. Niezrozumiałe jest tylko dlaczego pełnomocnik strony potraktowała jako decyzję pismo informujące stronę o obciążeniu opłatą, nie potraktowała natomiast jako odpowiedzi organu, przewidzianej w art. 111 par. 2 Kpa pism ZUS, w których poinformowano stronę, że odwołanie jej nie przysługuje. Co prawda ZUS nie ustosunkował się do wniosku strony stosownie do jej intencji nie rozważając, czy przysługuje stronie odwołanie do organu wyższego stopnia, jednakże nie można uznać, że ZUS pozostawał w bezczynności, co zarzuca skarżąca w skardze, bowiem udzielił odpowiedzi negatywnej na wniosek strony - zarówno z dnia 21 maja 1998 r., jak i z dnia 15 marca 1999 r. Niezasadny jest zatem zarzut bezczynności, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 par. 1 Kpa. Sąd jest zdania, że załatwienie wniosku o uzupełnienie decyzji co do pouczenia o tym czy przysługuje od niej odwołanie, jeśli tak to w jakim trybie, powinno nastąpić w formie postanowienia, ponieważ dotyczy kwestii proceduralnej, a nie istoty sprawy /art. 111 par. 2 Kpa mówi ogólnie o "odpowiedzi" organu/. Na postanowienie tego rodzaju, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 141 par. 1 Kpa, nie służy zażalenie. Takie stanowisko w tym przedmiocie przedstawione jest również w doktrynie /por. Komentarz J. Borkowskiego do Kpa - Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 1996 r./. Na marginesie należy wspomnieć, że jednoznacznie reguluje kwestię uzupełnienia decyzji ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm. /art. 213 par. 2/, w której ustalono, że uzupełnienie decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten nie ma jednakże zastosowania do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których zgodnie z art. 180 par. 1 Kpa stosuje się przepisy Kpa /chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania/. Generalnie Sąd nie podziela stanowiska strony popartego wyłącznie powołaniem się na szerzej nie uzasadniony komentarz do art.181 Kpa autorstwa Prof. B. Adamiak, że od decyzji uznaniowych ZUS, na które, zgodnie z art. 23 ust. 4 ww. ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. nie służy odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji /w szczególności do ZUS - o czym mowa w Komentarzu/. Z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że ZUS jest centralnym organem administracji państwowej, wykonującym swoje zadania za pośrednictwem Centrali, oddziałów i Biura Rent Zagranicznych. Wymienione jednostki są zatem "aparatem wykonawczym" organu, a nie hierarchicznie podporządkowanymi organami różnych instancji. Art. 9 ustawy stanowi, że Zakład podlega Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej, ten organ naczelny jest zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa /art. 17 pkt 3 Kpa/. Nie świadczy to jednak o tym, że Minister jako organ wyższego stopnia jest uprawniony do rozpatrywania odwołań od decyzji ZUS. Stosownie bowiem do art. 181 Kpa "organy odwoławcze właściwe w sprawach z i zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 par. 1 Kpa" /w pierwszej kolejności - przepisy szczególne, w sprawach nie uregulowanych tymi przepisami - Kpa/. Oznacza to, że przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych regulują wyczerpująco sprawę właściwości organów uprawnionych do rozpatrzenia odwołań. W sprawach tych nie stosuje się zasady z art. 127 par. 2 Kpa, że właściwym w tym zakresie jest organ administracji państwowej wyższego stopnia. Postępowanie odwoławcze z zakresu ubezpieczeń społecznych uregulowane jest w art. 23 i art. 24 ww. ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te przewidują, że odwołania w tych sprawach przysługują do właściwego Sądu. W świetle art. 23 ust. 4 ww. ustawy odwołanie do Sądu nie przysługuje w sprawach, w których decyzja zależy od swobodnego uznania. Wyżej wymieniona ustawa nie przewiduje przy tym innych organów odwoławczych, z czego należy, zdaniem Sądu, wyprowadzić wniosek, że wbrew zasadzie z art. 15 Kpa w sprawach tego rodzaju /tzn. uznaniowych/ odwołanie nie przysługuje, bowiem nie ma organu odwoławczego, który mógłby je rozpoznać. Nie oznacza to jednak. że decyzje tego rodzaju nie podlegają w ogóle kontroli. Stosownie do art.16 ust.1 pkt 1 ustawy o NSA do zakresu właściwości tego Sądu należy rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne. Skargę można wnieść do Sądu po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie /art. 34 ust. 1/. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania /art. 34 ust. 3/. Ten właśnie środek prawny powinien być wykorzystany przez stronę skarżącą w odniesieniu do decyzji obciążającej ją opłatą dodatkową. O środku tym strona powinna być pouczona - zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa. Pouczenia tego pismo ZUS, które należało traktować jako decyzję, nie zawierało. Niezależnie od innych wad formalnych decyzja ZUS była w tym sensie również ułomna. powinna była bowiem zawierać pouczenie, że od decyzji ZUS opartych na swobodnym uznaniu nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, jednakże strona uprawniona jest do zaskarżenia decyzji do NSA. po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca nie zwróciła się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na obciążeniu jej opłatą /tj. co do przedmiotu postępowania/, lub do uzupełnienia o pouczenie o możliwości zaskarżenia do NSA, lecz domagała się usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezamieszczeniu pouczenia o prawie do odwołania. Jak wyżej powiedziano odpowiedź ZUS na to wystąpienie należy potraktować jako niezaskarżalne postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji co do prawa odwołania. Na postanowienie takie skarga do NSA nie przysługuje /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA/. Biorąc pod uwagę dosłowne określenie skargi jako skargi na bezczynność ZUS w sprawie uzupełnienia decyzji o pouczenie co do prawa odwołania, Sąd uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA jako nieuzasadniona. Bezczynność polegająca na nieuzupełnieniu decyzji o prawie do odwołania się do NSA nie występuje, bowiem również negatywne i wadliwe formalnie jak również niepełne stanowisko uprawnionego organu świadczy o ustosunkowaniu się do wniosku strony, a nie o bezczynności organu.