II SA/Gd 414/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Urszuli Ch. na decyzję Wojewody G. z dnia 23 stycznia 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 26 listopada 1997 r. (...); (...). Skarżąca Urszula Ch. we wspólnej skardze z Jackiem B. zaskarżyła decyzję Wojewody G. z dnia 23 stycznia 1998 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 26 listopada 1997 r. (...) Decyzją z dnia 26 listopada 1997 r. Prezydent Miasta G. powołując się na art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał skarżącej zamurowanie otworu okiennego w ścianie północnej przy ul. P. 10A/3. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzja ta została podjęta w następujących okolicznościach. W dniu 4 kwietnia 1997 r. Ewa M. zamieszkała w G. przy ul. M. 5/4 złożyła w Urzędzie Miasta pismo, w którym poinformowała, że w dniu 26 marca 1997 r. na parterze budynku przy ul. P. 10A został wybity otwór okienny, wychodzący na działkę nr 71, której jest współwłaścicielem. W dniu 15 kwietnia 1997 r. ta sama osoba złożyła kolejne pismo, w którym poinformowała, że w budynku przy ul. P. 10A, w tej samej ścianie, lecz tym razem na piętrze, wybito kolejny otwór okienny. W pismach tych Ewa M. wyjaśniała, że okna zostały wykonane w murze, w którym przed 30 laty były okna, które zostały następnie zamurowane. Twierdziła też, że nowe okna zmieniają istotnie wygląd budynku i uniemożliwiają zagospodarowanie działki, na którą wychodzą. W trakcie przeprowadzonych oględzin budynku ustalono, iż okno na piętrze wykonała skarżąca, zaś okno na parterze wykonał Jacek B. W tym stanie rzeczy dwiema odrębnymi decyzjami z dnia 8 sierpnia 1997 r., w których powołano się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazano skarżącej oraz Jackowi B. zamurowanie otworów okiennych. Uzasadniając te decyzje wskazano, że wybicie otworów okiennych nastąpiło bez zgłoszenia oraz, że znajdują się one w ścianie, która stanowi granicę między nieruchomościami położonymi przy ul. P. 10A i ul. M. 5. Na skutek odwołań wniesionych przez skarżącą oraz Jacka B., Wojewoda G. decyzjami z dnia 27 października 1997 r. uchylił obie te decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zakwestionował powołanie się na art. 48 Prawa budowlanego, twierdząc, że nie może on być stosowany do robót budowlanych. W konsekwencji wskazał, że w sprawie wykonania okien winien być zastosowany art. 66 Prawa budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta G., powołując się na art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, dwiema odrębnymi decyzjami z dnia 26 listopada 1997 r. nakazał skarżącej oraz Jackowi B. zamurowanie okien. Uzasadniając je organ administracyjny powtórzył argumenty zawarte w decyzjach z dnia 8 sierpnia 1997 r., zmieniając je jedynie w ten sposób, iż przyjął, że okna zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia. We wspólnym odwołaniu od tych decyzji skarżąca oraz Jacek B. podkreślali, że okna zostały przez nich wykonane w miejscach, w których istniały wcześniej okna, które zostały zamurowane w 1960 r. Twierdzili w związku z tym, że wykonanie przez nich okien nie należy traktować jako samowolnie prowadzonych robót budowlanych lecz jako przywrócenie stanu poprzedniego. Wskazywali też, że przed wykonaniem okien uzyskali pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Rozpoznając odwołanie Wojewoda G. w dwóch odrębnych decyzjach z dnia 23 stycznia 1998 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje decyzje organ odwoławczy stwierdził, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu w 1997 r. otworu okiennego wymagały pozwolenia na budowę. Wobec tego, że roboty te zostały wykonane należało, zdaniem organu, zastosować art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego po wykonaniu okien budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Ściana, w której znajdują się okna, o które w sprawie chodzi, stoi na granicy z działką nr 71. Zgodnie zaś z par. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ należy zachować odległość 3 m od granicy dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, co wyklucza usytuowanie ściany z otworami okiennymi na granicy. Wyjaśniono też, że poprzednie okna zostały zamurowane w 1961 r., w związku z czym w obecnym stanie faktycznym otworów okiennych w ścianie nie było. W skardze skarżąca wskazała, że przyczyną sporu jest fakt, iż działka nr 71 została nabyta w 1971 r. przez obecnych współwłaścicieli według granic ustalonych nowym podziałem. Poprzednio wzdłuż ściany, w której znajdują się okna, których dotyczą zaskarżone decyzje, było przejście. Skarżąca nie została zaś powiadomiona o sprzedaży i wydzielenie działki nr 71. Według niej pas gruntu wzdłuż muru, w którym znajdują się przedmiotowe okna, powinien pozostać własnością Gminy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika, że budynek przy ul. P. 10A został postawiony przed rokiem 196. Zgodnie z par. 330 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozporządzenia tego nie stosuje się, z zastrzeżeniem par. 2 ust. 1 i par. 207 ust. 3, jeżeli przed dniem wejścia jego w życie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania robót budowlanych, w wypadku gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika, że rozporządzenia, o którym mowa, nie stosuje się do obiektów zbudowanych na podstawie pozwolenia na budowę przed dniem jego wejścia w życie. /Rozporządzenie to weszło w życie, jak stanowi o tym par. 332, w dniu 1 kwietnia 1995 r./ Zasada ta doznaje dwóch wyjątków zawartych w powołanych par. 2 ust. 1 i par. 207 ust. 3. Według tego ostatniego przepisu przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zawarte w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. stosuje się również, z uwzględnieniem par. 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Z kolei według par. 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Z tego przepisu wynika, że co do zasady w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż wykonanie okien można uznać za przebudowę lub modernizację budynku. Zaznaczyć jednakże należy, że zgodnie z par. 2 ust. 2 rozporządzenia przy przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania wymienione w par. 1 ust. 2, a więc m.in. bezpieczeństwo pożarowe i ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań oceny /ekspertyzy/ właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo inspektorem sanitarnym. Przepis ten pozwala na odstępstwa od warunków wynikających z rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. przy przebudowie, modernizacji lub zmianie sposobu użytkowania obiektów istniejących w chwili wejścia w życie tego rozporządzenia. Konieczność istnienia tego przepisu jest zrozumiała. W budynkach istniejących nie zawsze można zachować obecnie obowiązujące warunki techniczne. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie rozważyły, czy z uwagi na fakt, iż przebudowa budynku polegająca na wykonaniu nowych okien, została dokonana w budynku istniejącym przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. nie jest możliwe spełnienie warunków dotyczących odległości ściany z otworami okiennymi od granicy, w inny sposób niż przewidziano to w tym rozporządzeniu. Zaznaczyć należy, że za rozważeniem tych okoliczności przemawiają w niniejszej sprawie ważkie powody, które organy administracyjne pominęły. Z akt sprawy wynika, że działka nr 72/1, na której znajduje się że budynek położony przy ul. P. 10A, oraz działka nr 71 stanowiły przed 1996 r. jedną nieruchomość należącą do Gminy Miasta G. Granica pomiędzy działkami nr 71 i nr 72/1, na której znajduje się obecnie ściana budynku skarżącej, w której znajdują się przedmiotowe okna, stała się granicą dwóch odrębnych nieruchomości w wyniku sprzedaży lokali w budynkach położonych przy ul. M. 5 i ul. B. 3. Działka nr 71 jest przedmiotem własności Gminy Miasta G. oraz jest we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w tych dwóch budynkach. Także w budynku przy ul. P. 10A sprzedano lokale. Jednakże w tym przypadku jako nieruchomość wspólną właścicieli lokali, wydzielono działkę tylko po obrysie budynku. /Fakty te wynikają ze znajdujących się w aktach wypisach i wyrysach z ewidencji gruntów, z kopii pisma Urzędu Miasta z dnia 25 sierpnia 1997 r. oraz z wyjaśnienia skarżącej złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym./ Zatem fakt, iż ściana budynku, w którym znajdują się okna, których dotyczy sprawa, znajduje się na granicy działek jest spowodowany określonymi rozporządzeniami majątkowymi Gminy. Skoro na działce nr 71 stoją dwa budynki a działka ta jest we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali tak w jednym jak i w drugim budynku, to możliwe było takie pokierowanie sprawami sprzedaży lokali, aby również dom przy ul. P. 10A znalazł się w obrębie tej samej nieruchomości co budynki przy ul. M. 5 i ul. B. 3. Wówczas zaś nie byłoby problemu z niewłaściwym usytuowaniem okien. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż pomijając par. 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tym samym naruszyły art. 7 Kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć też należy, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy ust. 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. /Przepis ten został dodany ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz.U. nr 111 poz. 726 która weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 r./ Zatem fakt wykonania robót budowlanych nie przesądzał o zastosowaniu jedynie art. 66 Prawa budowlanego. Wykonanie okna nawet w tym samym miejscu, w którym przed wielu laty ono istniało, wymagało pozwolenia na budowę. Jest to bowiem przebudowa obiektu budowlanego, a co za tym idzie roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego /art. 3 pkt 6 i 7/. Rozpoczęcie robót budowlanych co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę /art. 28 Prawa budowlanego/ Skarżąca pozwolenia takiego nie uzyskała. Wobec tego roboty budowlane polegające na wstawieniu okna wykonała w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy istniały podstawy do stosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Z przepisów tych zaś wynika, iż organ administracyjny winien rozważyć możliwość zachowania wykonanych robót budowlanych. Nakazanie rozbiórki jest, według tego przepisu, dopiero konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków. Stosując wskazany przepis organ administracyjny jest również zobowiązany mieć na uwadze par. 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ odwoławczy naruszył także przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Naruszenia to zaś miało wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 22 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o obowiązku zwrotu kosztów sądowych.