II SA/Łd 1966/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Ryszarda K. na decyzję Wojewody S. z dnia 3 sierpnia (...) w przedmiocie nakazania przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania budynków - oddala skargę. Decyzją z dnia 9 czerwca 1998 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 1, art. 66 pkt 3, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, Kierownik Urzędu Rejonowego w Skierniewicach nakazał Ryszardowi K. przywrócenie pierwotnego sposobu użytkowania oraz przywrócenie sposobu użytkowania zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę (...) z dnia 5.08.1994 r. budynków zlokalizowanych na działce w B.-Z., przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w wyniku pisma Jerzego M., zamieszkałego B.-Z. 70, gmina P.-M. została przeprowadzona wizja lokalna na działce położonej w B.-Z. Podczas kontroli ustalono, że: - jeden budynek gospodarczy wykonany w 1978 roku użytkowany był jako mieszkalno-gospodarczy /według oświadczenia Ryszarda K./. Część gospodarcza budynku miała przeznaczenie jako inwentarska do roku 1985-1986. Natomiast od sierpnia 1988 roku w części inwentarskiej prowadzona była działalność gospodarcza ślusarstwo. Od roku 1994 część gospodarcza została przeznaczona na magazyn części zamiennych, a część mieszkalna od sierpnia 1995 roku przeznaczona jest na pomieszczenia socjalne, - na drugi budynek w dniu 5.08.1994 r. zostało wydane przez tutejszy Urząd pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego. W zaprojektowanej rozbudowie przewidziano pomieszczenie garażowe i gospodarcze. Według oświadczenia Ryszarda K. od chwili zakończenia budowy tj. jesieni 1994 roku, w budynku tym prowadzona jest działalność gospodarcza. Ponadto Ryszard K. okazał zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Z zaświadczenia tego wynika, że działalność została rozpoczęta 16 sierpnia 1988 r., natomiast przedmiotem działalności jest Mechanika maszyn, Mechanika maszyn i urządzeń rolniczych, Usługi ślusarskie. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy P.-M., uchwalonego przez Radę Gminy P.-M. uchwałą (...) z 24.10.1990 r. ogłoszonym w Dz.Urz. Woj. S. 1990 nr 16 poz. 307 ze zm., działka na której Ryszard K. prowadzi działalność gospodarczą oznaczona jest w planie symbolem A 15 MRj - tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług podstawowych. Na terenie tym dopuszcza się między innymi lokalizowanie usług podstawowych /sklep, rzemiosło nieuciążliwe, remiza itp./, pod warunkiem zachowania innych ustaleń planu. Prowadzona działalność gospodarcza zaliczona jest do mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284 ze zm./. Stosownie do art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Ponieważ obiekty użytkowane są niezgodnie z przeznaczeniem, w myśl art. 66 pkt 3 wydano decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W odwołaniu od powyższego aktu Ryszard K. podniósł, że decyzję tę wydano bez podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, w sprawie z jego wniosku z dnia 8 maja 1998 r. o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych budynków. Wniosku tego w Urzędzie Rejonowym nie chciano przyjąć tłumacząc, że najpierw należy uzyskać stosowne uzgodnienia. Takowe uzgodnienia są zrobione lub zlecone są do wykonania. Przedmiotowe budynki są budynkami gospodarczymi i w sposób gospodarczy są wykorzystywane od wielu lat. Z tych też względów sposób użytkowania budynków gospodarczych jest zgodny z pozwoleniem na budowę. Odwołujący się podniósł, że w dniu 22.06.1998 r. wysłał listem poleconym wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynków. Decyzją z dnia 3 sierpnia 1998 r. Wojewoda S., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 oraz art. 71 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zagadnienie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego reguluje przepis art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego /Dz.U. nr 10 poz. 47/. Przy wydaniu pozwolenia właściwego organu państwowego nadzoru budowlanego na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obowiązuje odpowiednie stosowanie art. 32. Oznacza to, że pozwolenie takie może być wydane między innymi po uprzednim uzyskaniu przez zamierzającego dokonać zmiany sposobu użytkowania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień. Chodzi tu o stanowiska innych organów, zależnie od rodzaju zamierzonej zmiany. Ponadto zamierzona zmiana musi być zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym na danym terenie. W myśl art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - pozwolenie właściwego organu jest niezbędne przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdy w szczególności: - następuje przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub innego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, - podejmuje się w obiekcie budowlanym lub jego części działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, bądź warunki pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska albo też wielkość lub układ obciążeń. Z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego mającej cechy, o których mowa w art. 71 ust. 2 tego prawa, bez uzyskania na tę zmianę pozwolenia właściwego organu, uważa się za samowolę budowlaną, z którą mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wobec tej samowoli stosuje się odpowiednio art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w których przewidziano możliwość wstrzymania przez organ państwowego nadzoru budowlanego działalności podjętej niezgodnie z prawem oraz zastosowanie środków mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jednak w omawianej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane na podstawie art. 50 nie ma zastosowania, ponieważ może ono być wydane jedynie w odniesieniu do robót będących w toku. Ponadto wyjaśnić należy, iż zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.-M., zatwierdzonego przez Radę Gminy P.-M. uchwałą (...) z 24.10.1990 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa S. 1990 nr 16 poz. 307 ze zm. - działka, na której Ryszard K. prowadzi działalność gospodarczą oznaczona jest w ww. planie symbolem A 15 MRj - tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług podstawowych. Na terenie tym dopuszcza się między innymi lokalizowanie usług podstawowych /sklep, rzemiosło nieuciążliwe, remiza itp./ pod warunkiem zachowania innych ustaleń planu. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż użytkowanie przedmiotowych obiektów do prowadzenia działalności gospodarczej /Mechanika maszyn, Mechanika maszyn i urządzeń rolniczych, Usługi ślusarskie/ - koliduje z ustaleniami powołanego wyżej planu. Również w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określania rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284 ze zm./ - działalność gospodarcza prowadzona przez Ryszarda K. w budynkach będących przedmiotem sprawy zaliczana jest do mogących pogorszyć stan środowiska. W uznaniu organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie dot. samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 66 Prawa budowlanego, gdyż ma on na celu wyłącznie działanie ukierunkowane na zapewnienie należytego utrzymania obiektów budowlanych. Jednakże uchybienie to nie ma wpływu na zmianę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w decyzji z dnia 9.06.1998 r. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard K. podniósł, że nie neguje faktu, iż użytkuje budynki niezgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Jednakże pismem z dnia 23 czerwca 1998 r. wystąpił z wnioskiem do Urzędu Rejonowego w S. o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania jego budynków gospodarczych na zakład ślusarski. Wniosek ten nie został rozpatrzony. Tym samym Urząd uniemożliwił mu uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Poza tym w uzasadnieniu decyzji (...) z dnia 3 sierpnia 1998 r. zakład zakwalifikowano jako mogący pogorszyć stan środowiska na podstawie rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 52 poz. 284 ze zm./. Jednakże z dniem 1 sierpnia 1998 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie stanowiska przywołano argumenty podniesione w motywach decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, co następuje: Z klauzuli państwa prawnego /art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/ wynika zasada niedziałania prawa wstecz. Zasada ta jest często błędnie rozumiana. Wyraża ona myśl, że nowej ustawy nie można stosować do skutków zdarzeń prawnych, które wydarzyły się lub zrealizowały w całości pod rządem danego prawa. Zdarzenie prawne to wydarzenie, fakt, z którym prawo wiąże skutek prawny. Na pewno jest nim powstanie, zmiana lub zakończenie stosunku prawnego. Ale zdarzeniem prawnym jest także ludzkie zachowanie podjęte bez intencji prawnych, czy też wydarzenie nie będące ludzkim zachowaniem, np.: odpadnięcie tynku z elewacji domu. W rozpoznawanej sprawie zdarzeniem prawnym była dokonana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń. Jak wynika to z niewadliwie poczynionych ustaleń przez organy administracyjne, do owej zmiany doszło przed 1 stycznia 1995 r., jednakże zaskarżona decyzja nakłada na Ryszarda K. obowiązki na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zastosowanie do skutków zdarzeń prawnych, które miały miejsce pod rządem danego prawa przepisów nowej ustawy narusza, zdaniem Składu Orzekającego w sprawie niniejszej zasadę, iż prawo nie działa wstecz. Konsekwentnie zatem uznać należy, iż dokonana przed 1 stycznia 1995 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powoduje konieczność wydania rozstrzygnięcia przy możliwości zastosowania przepisów art. 44-46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa materialnego nie może być jednak uznane za mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA. Wynika to z faktu, że zakwalifikowanie dokonanej przez skarżącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych musiałoby doprowadzić do wydania, na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., identycznego rozstrzygnięcia, jak to, które zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo tylko podnieść należy, że fakt rozpoczęcia przez Ryszarda K. działalności gospodarczej w miejscu jego zamieszkania, nie uprawniał go do dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest już pogląd, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie ma charakteru decyzji administracyjnej o znaczeniu konstytucyjnym zezwalającym na zmianę sposobu użytkowania budynku, która /jak w rozpoznawanej sprawie/ dodatkowo sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, orzeczono jak w sentencji.