II SA/Ka 1834/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogusława N. na decyzję Wojewody K. z dnia 15 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu likwidacji stawu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 20 maja 1998 r (...) - obie w części dotyczącej odtworzenia ciągów drenarskich 2. w pozostałej części skargę oddala; (...). Decyzją z dnia 20 maja 1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał Bogusławowi N. likwidację budowanego bez pozwolenia budowlanego stawu przy ul. Ch. 205 w Ch.-Ś. oraz odtworzenie pozrywanych ciągów drenarskich. Organ określił termin wykonania nakazu do dnia 31 lipca 1998 r. Powołał się na art. 48 w związku z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Bogusław N. rozpoczął samowolnie roboty polegające na budowie stawu na terenie działki będącej jego własnością W trakcie robót pozrywał ciągi drenarskie, które odwadniały sąsiednie nieruchomości. Wydano postanowienie o wstrzymaniu robót a następnie nakazano przedłożenie dokumentacji budowlanej dotyczącej budowy stawu. Po bezskutecznym upływie terminu i braku jakiejkolwiek reakcji ze strony sprawcy samowoli wydano nakaz jak w sentencji. W odwołaniu Bogusław N. wniósł o wstrzymanie decyzji o likwidacji stawu. Podniósł, że budowę stawu rozpoczął w 1995 r. Teren obecnego stawu stanowił praktycznie nieużytek. Trzy ciągi drenarskie odprowadzały wodę do rowu. Brak konserwacji rowu doprowadził do tego, że odpływ wody z wylotów drenarskich był utrudniony. Staw o głębokości spiętrzenia do 1 metra stanowi urządzenie melioracji szczegółowych. Inwestycja ta była zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę (...). Zbędne więc było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 49 ust. 1 prawa wodnego i par. 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodno-prawnego /Dz.U. nr 13 poz. 55/ wynika, że nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia wodno-prawnego. Poziom wody w stawie znajduje się poniżej wylotów drenarskich. Nie występują ujemne oddziaływania na działki przyległe. Dokumentacja na budowę stawu jest w opracowaniu. Decyzją z dnia 15 lipca 1998 r. (...) Wojewoda K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył, jako podstawę prawną art. 5 i art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Stwierdził, że inwestor rozpoczął urządzanie stawu wybudowanego bez wymaganego przepisami zgłoszenia /art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego/ a więc popełnił samowolę budowlaną i nie wykonał czynności określonych w decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia 20 kwietnia 1998 r. o przedłożeniu dokumentów /art. 51 ust. 1 pkt 6/. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogusław N. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Zarzucił naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podtrzymał argumenty podniesione w odwołaniu i zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał ich w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy o NSA Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Sprawując zaś tę kontrolę legalności, nie jest, w myśl art. 51 ustawy o NSA, związany granicami skargi. Oznacza to, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze /brak związania podstawami skargi/ i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący /brak związania wnioskami skargi/ - por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak. J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996 r. str. 297/. Nie podlega uwzględnieniu ta część skargi, która dotyczy obowiązku likwidacji stawu. Decyzje obu instancji w tym zakresie nie są obarczone takimi wadliwościami natury materialnej i proceduralnej, które miały albo mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z wykonaniem stawu po 1 stycznia 1995 r. nie powinno być kwestionowane, że podstawy materialnej rozstrzygania stosunków prawnych wynikłych z tego wykonania należy poszukiwać w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie noweli z dnia 22 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 111 poz. 726/, która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r. Od razu należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, przepisy prawa budowlanego nie naruszają przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych. W przypadku działania inwestora bez pozwolenia lub wymaganego zgłoszenia, może wchodzić w grę zastosowanie przepisów, art. 48 lub art. 50-51 nowego prawa budowlanego. Z uwagi na użycie w hipotezie art. 50 prawa budowlanego określenia "w przypadkach innych niż określone w art. 48" analizę zmierzającą w kierunku przyporządkowania ww. działania inwestora bez pozwolenia do art. 48 lub art. 50 należy rozpocząć od sprawdzenia czy działanie to wyczerpuje hipotezę art. 48. Ten ostatni przepis wymaga by owo działanie bez pozwolenia lub wymaganego zgłoszenia było budową obiektu budowlanego lub jego części. To, iż wykonanie stawu było budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, nie budzi wątpliwości. Przechodząc do próby wyjaśnienia czy staw rybny jest obiektem budowlanym zauważyć należy, że wykładnia tego pojęcia nie wynika wprost z przepisów prawa budowlanego. W tej sytuacji należy odwołać się do pojęć wykształconych w prawie wodnym tj. ustawie z dnia 24 października 1974 r., gdyż ta dziedzina prawa reguluje m.in. urządzenia wodne. Do takiego pojęcia z prawa wodnego odnosi się zaś art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, zaliczając do budowli obiekty budowlane hydrotechniczne. Według zaś art. 18 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego budowle i urządzenia hydrotechniczne należą do urządzeń wodnych, obok m.in. urządzeń melioracji wodnych; Te zaś nie są wymienione w niniejszych rozważaniach nie bez przyczyny. Otóż bowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się m.in. stawy rybne. Nie można więc stawów rybnych zaliczyć do budowli hydrotechnicznych w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, iż stawy takie nie są budowlami. Należą one do szerszego pojęcia budowli ziemnych, które również są uznane za budowle a więc i obiekty budowlane /art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 prawa budowlanego/. Jeśli więc Bogusław N. wykonał staw rybny to znaczy, że wybudował obiekt budowlany. Dalszym istotnym wyróżnikiem przepisu art. 48 jest problem potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę takiego stawu lub konieczność zgłoszenia go właściwemu organowi. Z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego wynika, że wykonanie urządzeń melioracji szczegółowych nie wymaga pozwolenia na budowę. W tym miejscu na marginesie rozważań, zauważyć można, iż przydatne i zasadne było, przy odczytywaniu znaczenia pojęcia stawu rybnego w ramach definicji prawa budowlanego, określeniami z dziedziny prawa wodnego. Omawiany bowiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego posługuje się /melioracje wodne szczegółowe/ nazewnictwem prawa wodnego. Wracając do kwestii wymagalności pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przytoczyć należy przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 /a więc i w pkt 4 - wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych/. Bogusław N. nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania stawu rybnego. W ten sposób spełnione są wszystkie przesłanki zawarte w hipotezie normy art. 48 prawa budowlanego. W efekcie należało nakazać inwestorowi likwidację samowoli budowlanej. Taki nakaz został przez organy I i II instancji wydany. Błędna jest co prawda podstawa prawna nakazu wskazana w zaskarżonej decyzji /zamiast art. 48 wskazano art. 51 prawa budowlanego/ ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nawiązując zaś do decyzji I instancji nie można nie skomentować podstawy prawnej. Nie jest prawidłowe, tak jak to uczynił organ I instancji, jednoczesne przywoływanie przepisów art. 48 i art. 50 - 51 prawa budowlanego. Tak jak bowiem wskazano wyżej art. 50 /oraz nast. art. 51/ prawa budowlanego mogą być zastosowane tylko wtedy gdy nie zachodzą okoliczności z art. 48 prawa budowlanego. Innego rodzaju wadliwości decyzji organów nadzoru budowlanego dotyczą nakazu odtworzenia ciągów drenarskich. W zaskarżonej decyzji nakaz ten oparto /tak jak nakaz likwidacji stawu/ o art. 51 ust. 2 prawa budowlanego a w decyzji I instancji na art. 48 w związku z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Tymczasem dyspozycje tych przepisów nie obejmują przywrócenia stanu poprzedniego. Organy zresztą nie podjęły nawet próby analizy hipotezy i dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę tego nakazu. Naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 i art. 48 prawa budowlanego miało, w tym wypadku, wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem jeszcze warto, że nie można było, na tym etapie postępowania, po wydaniu wcześniej decyzji z dnia 20 kwietnia 1998 r. zawierającej nakazy z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nawiązywać ponownie do tego samego przepisu. Decyzja z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego /pomijając zasadność jej wydania w niniejszej sprawie/ stanowi kolejny etap postępowania organów i nie może ona opierać się równocześnie na art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej nakazu odtworzenia drenażu. W tej części decyzja ta narusza przepis postępowania, tj. art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 138 Kpa. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obarczoną takimi uchybieniami decyzję, w części dotyczącej odtworzenia drenażu, należało na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA wyeliminować z obrotu prawnego. Decyzję I instancji, w tym zakresie, Sąd uchylił na mocy art. 29 ustawy o NSA. W pozostałej części, skarga podlegała, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddaleniu. W dalszym postępowaniu administracyjnym należy ustalić jakie skutki spowodowało zerwanie drenażu w zakresie prawa budowlanego. Konkretny przepis powinien być przez organ wskazany a następnie ta podstawa prawna powinna być w. uzasadnieniu-- wyjaśniana. Jest to ważne również dlatego, że drenaż /tak jak staw rybny/ jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych /art. 91 ust. 4 pkt 2 prawa wodnego/. Działanie skarżącego wobec drenowania może wywierać skutki zarówno jak i w obszarze prawa wodnego jak i prawa budowlanego. Intencja organów aby chronić inne osoby przed negatywnymi skutkami przerwania drenowania nie może prowadzić do ewentualnego stosowania instytucji prawa wodnego przez organy nadzoru budowlanego. Bez podjęcia przez organ próby wyjaśnienia, do jakiej dziedziny działalności inwestorskiej przyporządkować zerwanie drenażu /prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych - art. 1 prawa budowlanego/ i zastosowania instytucji prawnej rzeczywiście uregulowanej we wskazanym przepisie, nie sposób dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji w części dotyczącej odtworzenia drenowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o art. 55 ust. 2 ustawy o NSA.