II SA/Gd 790/98

Nie do zaakceptowania jest pogląd, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 par. 2 Kpa, uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zgodny z jej celami statutowymi i interesem społecznym, oraz która składała w tym postępowaniu pisma i oświadczenia merytoryczne i której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 12 marca 1998 r. po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Ekologicznego O. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 września 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 w związku z art. 105 par. 1 i art. 31 par. 3 Kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń: W dniu 16 lipca 1996 r. - Centrum Rolno-Spożywcze S.A. złożyło wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: Centrum Rolno-Spożywcze na działkach nr 87, 88, 91 i 92. Pismem z dnia 11 sierpnia 1997 r. organ I zawiadomił o wszczęciu postępowania jego strony tj. między innymi właścicieli sąsiednich nieruchomości. W dniu 14 sierpnia 1997 r. Stowarzyszenie Ekologiczne O., powołując się na przepis art. 31 par. 3 Kpa, par. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska oraz par. 4 Statutu Stowarzyszenia, złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony wskazując, że statutowym zadaniem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska naturalnego oraz zdrowia ludzi. Stowarzyszenie wskazywało, że zamierzenie inwestycyjne tj. budowa dużej hurtowni może spowodować pogorszenie środowiska naturalnego i interes społeczny wymaga udziału Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Wniosek ten za Zarząd podpisała Bronisława R. Prezydent Miasta pismem z dnia 26 sierpnia 1997 roku - doręczonym Stowarzyszeniu 4 września 1997 r. wezwał Zarząd do uzupełnienia wniosku przez nadesłanie Statutu Stowarzyszenia i zaświadczenia o jego rejestracji w Sądzie wskazując, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W dniu 10 września 1997 r., a więc w wyznaczonym terminie Stowarzyszenie dostarczyło Statut oraz wyciąg z rejestru stowarzyszeń potwierdzający, że Stowarzyszenie Ekologiczne O. wpisane zostało do rejestru sądowego w 1993 r. Jednocześnie wyjaśniono organowi I instancji, że w związku ze zmianą Zarządu Stowarzyszenia i zgłoszeniem jej do Sądu aktualny wyciąg z rejestru zostanie dostarczony po dokonaniu przez Sąd zmiany w rejestrze. Organ I instancji bez rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz bez ustosunkowania się do treści tego pisma w dniu 12 września 1997 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odpis tej decyzji "do wiadomości" doręczono między innymi Stowarzyszeniu Ekologicznemu O., które w terminie tj. w dniu 22 października 1997 r. wniosło odwołanie kwestionujące zgodność z planem oraz z innymi przepisami szczególnymi przedmiotowej inwestycji. Rozpatrując to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazało, co następuje: Postępowania organu I instancji, który pozostawił podanie bez rozpatrzenia - nie wydając w tej kwestii żadnego rozstrzygnięcia, które mogłoby być przedmiotem późniejszego zaskarżenia - nie można uznać za prawidłowe. Jednakże zachowania tego nie można traktować jako przyzwolenia, czy też dorozumianego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Żądanie uzupełnienia wniosku, a także oczekiwanie na aktualny wypis z rejestru stowarzyszeń wskazuje na to, że organ I instancji uzależnił rozstrzygnięcie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie od zaistnienia okoliczności i przesłanek, które mogłyby być rozważone dopiero po kompletnym uzupełnieniu wniosku o aktualne dane. Skoro brak aktualnego wypisu z rejestru uniemożliwił ocenę, czy wniosek o wstąpienie Stowarzyszenia Ekologicznego O. do toczącego się postępowania został złożony przez uprawnione do tego osoby to oczywistym jest, iż do rozstrzygnięcia w tym zakresie dojść nie mogło. O tym, że organ prowadzący postępowanie nawet w sposób dorozumiany nie dopuścił Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu świadczy również fakt, iż kopia decyzji w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu została przekazana Stowarzyszeniu Ekologicznemu O. jedynie do wiadomości. W tym miejscu wskazać należy, że pozycja organizacji społecznej nie jest tożsama z pozycją strony, której udział w postępowaniu wynika bezpośrednio z ustawy, lecz zależy od rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy powinien przede wszystkim zbadać czy zostało ono wniesione przez osobę do tego legitymowaną. Stosownie do dyspozycji art. 127 par. 1 Kpa odwołanie przysługuje stronie, a także zgodnie z brzmieniem art. 31 par. 3 organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu w I instancji na prawach strony. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości. Przysługuje ono jedynie podmiotom uprawnionym do wniesienia żądania uruchamiającego instancyjne postępowanie weryfikacyjne, jakim jest postępowanie odwoławcze. Pogląd, iż organizacja społeczna, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie może być uznana za biorącą udział w postępowaniu, a zatem nie jest legitymowana do złożenia odwołania wyrażony został m.in. również przez prof. B. Adamiak w komentarzu do art. 127 Kpa /Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, W-wa 1996 r./. Stowarzyszenie Ekologiczne O. wniosło skargę do sądu administracyjnego, w której zarzuciło, że wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony został podpisany przez aktualny Zarząd Stowarzyszenia i był zgodny z przedmiotem jego działania. Organ I instancji przyjął uzupełniony wniosek bez zastrzeżeń i doręczył skarżącemu decyzję o warunkach zabudowy w dniu 8 października 1997 r. uznając w ten sposób udział Stowarzyszenia w sprawie. W tych okolicznościach zaskarżone rozstrzygnięcie uniemożliwia merytoryczną kontrolę zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i pozbawia ekologiczną organizację społeczną możliwości wykonywania statutowych obowiązków tj. ochrony środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców O. Udział ekologicznych organizacji społecznych w postępowaniu w tych sprawach zapewnia również zmieniona ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodząc, że do wniesienia odwołania w takiej sprawie legitymowana jest jedynie organizacja społeczna, która została dopuszczona, na prawach strony, do udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za oczywiście uzasadnioną. Stosownie do art. 31 par. 1 pkt 2 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes strony. Są to ustawowe przesłanki, których spełnienie łączne jest warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie Ekologiczne O., jak wynika z załączonego do akt sprawy Statutu działa w celu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia ludzi /par. 3/ współdziałając przy realizacji tych celów z organami administracji i innymi organizacjami na rzecz likwidacji zagrożeń istniejących dla środowiska i zdrowia ludzi /par. 4/. Stowarzyszenie przedłożyło aktualny dowód wpisu do rejestru w 1993 r. oraz szczegółowo uzasadniło, iż dopuszczenie go do udziału w tym konkretnym postępowaniu jest zgodne z celami statutowymi oraz interesem społecznym wynikającym z faktu lokalizacji dużego centrum hurtowego w pobliżu jednej z dzielnic mieszkaniowych G. tj. O. oraz Parku Krajobrazowego. Wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, po uzupełnieniu w dniu 10 września 1997 r. spełniał wszystkie wymagania określone w art. 31 par. 1 i 3 Kpa i został przyjęty przez organ administracji bez żadnych zastrzeżeń. Stowarzyszenie wyraziło w sprawie swoje stanowisko merytoryczne co do dopuszczalności przedmiotowej inwestycji, a zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należało, że dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu, choć organ I instancji nie wydał w tej sprawie formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 par. 2 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1988 r. IV SA 855/88 ONSA 1990 Nr 1 poz. 3 oraz GAP 1988 nr 4 str. 40/. Potwierdzeniem faktycznego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony było doręczenie tej organizacji społecznej decyzji organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się jednolicie, że organizacja społeczna biorąca udział w sprawie na prawach strony, jako nie będąca adresatem rozstrzygnięć merytorycznych, decyzje lub postanowienia załatwiające sprawę co do istoty otrzymuje wyłącznie w odpisie z pouczeniem co do możliwości wniesienia środków zaskarżenia /por. B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz, C. H. Beck W-wa 1996 r. str. 230/. Odwołanie wniesione zostało w terminie i w świetle przedstawionych wyżej okoliczności winno było zostać rozpatrzone merytorycznie, gdyż wniosek inwestora zmierzał w istocie do zapobiegnięcia poddaniu ponownie merytorycznej ocenie rozstrzygnięcia organu I instancji. Instytucja podmiotów na prawach strony wprowadzona do Kpa kolejnymi nowelizacjami miała służyć wzmożeniu ochrony interesu społecznego i praworządności. Szczególnego znaczenia nabiera udział w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć jego stan, organizacji ekologicznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska naturalnego i zdrowia obywateli. Nie do zaakceptowania jest zatem pogląd, że brak formalnego postanowienia, o jakim mowa w art. 31 par. 2 Kpa, uniemożliwia wniesienie odwołania przez organizację społeczną, która złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu zgodny z jej celami statutowymi i interesem społecznym, oraz która składała w tym postępowaniu pisma i oświadczenia merytoryczne i której doręczono rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Wskazać dodatkowo należy, że akceptacja poglądów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w G. pozwalałoby na pozbawienie środków odwoławczych każdej organizacji, którą dopuszczono by faktycznie do udziału w postępowaniu przed organem I instancji i której uwagi merytoryczne zostałyby pominięte bądź uwzględnione w rozstrzygnięciu tego organu. Organizacja taka działałaby w przekonaniu, że jej udział został zaakceptowany przez czynności faktyczne np. doręczanie jej odpisów postanowień wydawanych w trybie art. 106 par. 1 i 5 Kpa i nie miałaby interesu domagania się wydania postanowienia o jakim mowa w art. 31 par. 2 Kpa. Organ odwoławczy w opisanych wyżej okolicznościach, dotyczących przebiegu postępowania przed organem I instancji i udziału w nim Stowarzyszenia Ekologicznego O., nie miał żadnych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, gdyż organ I instancji przesyłając odwołanie pismem z dnia 29 października 1997 r. nie kwestionował faktu dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz jego uprawnień do wniesienia odwołania /por. treść tego pisma w aktach sprawy/. Z tych też przyczyn podzielić należy w całości zarzuty skargi, iż zaskarżoną decyzją pozbawiono skarżące Stowarzyszenie możliwości ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, jak tego wymaga art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, który uwzględnił wyłącznie błędne stanowisko inwestora, nie ustosunkował się do żadnego zarzutu skargi, a w szczególności tego, że organ I instancji uznał w istocie Stowarzyszenie za podmiot biorący udział w tym postępowaniu na prawach strony. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję.