I SA/Lu 248/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi PHU "R.-O." Spółka z o.o. w G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 27 stycznia 1999 r. (...) w przedmiocie wymiaru cła - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 27 listopada 1997 r. (...), (...). Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie ceł na towary przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 151 poz. 737/, Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w T. (...) z dnia 27 listopada 1997 r. /sprostowanej postanowieniem z dnia 22 stycznia 1999 r./, w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej zawartej w (...) z dnia 30 września 1996 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Głównego Urzędu Ceł podał między innymi, że Jednolitym Dokumentem Administracyjnym (...) z dnia 30 września 1996 r., dopuszczono do obrotu na polskim obszarze celnym towar zadeklarowany jako "oleje opałowe o zawartości siarki w masie nie przekraczającej 1 procent", klasyfikując go, zgodnie z wnioskiem strony i załączonym pozwoleniem przywozu (...) z dnia 5 sierpnia 1996 r. według kodu PCN 2710 00 74 0, ze stawką celną zawieszoną - 15 procent. Do zgłoszenia celnego załączono białoruski certyfikat analizy nr 855 z dnia 23 września 1996 r., stwierdzający, iż przedmiotowy olej destyluje w 10 procent przy temperaturze 233 st.C i zawiera ok. 0,21 procent siarki. Treść powyższego certyfikatu, w świetle uwag dodatkowych do pozycji 2710 taryfy celnej, nie wskazywała na rodzaj przywiezionego produktu. W trakcie rewizji celnej, SGS S.-P. pobrał próbki towaru do analizy w Centralnym Laboratorium Naftowym w W. Wyniki badań, ujęte w certyfikacie jakości wystawionym przez SGS S.-P. z dnia 30 września 1996 r. (...) nie odpowiadały parametrom fizyko-chemicznym "ciężkiego oleju opałowego" objętego wnioskowanym kodem PCN i wpłynęły do Urzędu Celnego w dniu 11 października 1996 r. - tzn. po dokonaniu odprawy celnej. (...) Organ I instancji, postanowieniem (...) z dnia 29 października 1997 r., wznowił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie /w trybie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa/, a następnie wydał decyzję (...) z dnia 27 listopada 1997 r. (...), którą dokonał ponownego ustalenia klasyfikacji taryfowej i wymiaru cła od towaru dopuszczonego do obrotu według JDA SAD (...) z dnia 30 września 1996 r. uznając, iż sporny produkt jako olej opałowy lekki, powinien być zaklasyfikowany do kodu PCN 2710 00 69 9, ze stawką celną autonomiczną - 35 procent. (...) Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę importującą sporny towar została przez organ II instancji utrzymana w mocy decyzją z dnia 27 stycznia 1999 r. (...). W uzasadnieniu tej decyzji podano, że jedynym dokumentem potwierdzającym rzeczywisty stan spornego towaru jest certyfikat jakości SGS S.-P. stwierdzający, iż przedmiotem importu był olej opałowy o parametrach oleju napędowego, klasyfikowany według kodu PCN 2710 00 69 9 taryfy celnej. (...) Odnośnie zarzutu naruszenia prawa proceduralnego, poprzez wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w trybie art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, Prezes Głównego Urzędu Ceł stwierdził, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, wznawia się postępowanie w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść decyzji. Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej i jej skutki prawne, w sytuacji gdy zostaną stwierdzone nowe istotne okoliczności faktyczne oraz dowody, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie były znane organowi, który decyzję wydawał. Według zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 24 czerwca 1996 r. w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania celnego /M.P. nr 38 poz. 380/, podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą zobowiązany jest złożyć wniosek w formie i treści określonej ww. przepisami prawa. Pole nr 31 /określające rodzaj towaru/, nr 33 /określające kod PCN towaru/ oraz nr 47 /określające stawkę celną towaru/ wypełnia importer. On ten ponosi ryzyko za niewłaściwe zgłoszenie towaru do odprawy celnej. Z akt sprawy wynika, iż strona, składając wniosek o wszczęcie postępowania celnego, nie przedstawiła stanu towaru zgodnie ze stanem faktycznym, a zatem, nie dopełniła obowiązku właściwego zgłoszenia towaru do odprawy celnej wynikającego z art. 40 ust. 1 i art. 50 ust. 1 i 3 ustawy Prawo celne, jak również załączyła pozwolenie przywozu na produkt, który faktycznie nie był przedmiotem importu w niniejszej sprawie. Skarżąca, poprzez wadliwy zapis w polu 33 dokumentu SAD, błędnie zawnioskowała o zastosowanie /dla będącego przedmiotem przywozu oleju/ kodu PCN 2710 00 74 0, dla którego przysługiwała zawieszona 15 procent, stawka celna. Zastosowanie wnioskowanego przez importera kodu PCN spowodowało bezprawne uprzywilejowanie strony z tytułu zaniżenia należności celnych przysługujących Skarbowi Państwa. A zatem, decyzja zawarta w JDA SAD (...) z dnia 30 września 1996 r. wadliwie rozstrzygała co do istoty sprawy i wbrew obowiązującemu prawu, a tym samym nie mogła być zaakceptowana z punktu widzenia wymogów praworządności. Koniecznym stało się wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie fakt, iż taka a nie inna treść decyzji zawartej w dokumencie SAD była spowodowana niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy /błędnym ustaleniem rodzaju towaru/, Dyrektor Urzędu Celnego w T. zasadnie uznał, że w chwili otrzymania certyfikatu jakości uśrednionej próbki towaru, nadesłanego przez SGS S.-P. /pismo z dnia 30 września 1996 r./ - zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, bowiem zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 27 stycznia 1984 r. SA/Wr 649 - ONSA 1984 Nr 1 poz. 7 "przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa nie jest istotne czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań /np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego/ czy z innych powodów". (...). W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wzruszenie decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 par. 1 Kpa i z tego też powodu winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni przepisy art. 7-8 i art. 77 par. 1 Kpa a także wypełniającego zawarte w uprzednio w art. 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 42/ zaś obecnie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego. Powyższy pogląd znajduje aprobatę zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z 26 października 1992 r./, jak i Sądu Najwyższego /wyrok z 18 listopada 1993 r. w sprawie III ARN 56/93 - OSNCP 1994 nr 5 poz. 116/. Z tych też między innymi przyczyn weryfikacja decyzji ostatecznej może nastąpić w trybie określonym przepisami prawa, tylko w określonych tymi przepisami terminach oraz po spełnieniu niezbędnych przesłanek przewidzianych w tych przepisach. W sprawie organy celne zweryfikowały decyzję ostateczną stosując przepisy dotyczące wznowienia postępowania z tego też względu podstawową kwestią dla rozpoznania sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania, a w szczególności trafność zastosowanego art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa. Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312/ nie był przez cały okres obowiązywania tej ustawy nowelizowany, zaś z jego treści wynikało, iż w postępowaniu przed organami celnymi stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy Prawa celnego nie regulowały najogólniej rzecz ujmując kwestii weryfikacji wszystkich ostatecznych decyzji celnych poza nielicznymi wyjątkami np. art. 69 ust. 1. W każdym bądź razie przepisy Prawa celnego nie regulują w sposób bezpośredni problematyki stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania odsyłając w tym zakresie do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną w przepisach prawa procesowego art. 145 par. 1 Kpa /W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne Zarys wykładu" Warszawa 1983 r. str. 242, B. Adamiak, J. Borkowski/, "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wyd. Naukowe PWN W-wa 1992 r. str. 214 E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" W-wa - Zielona Góra 1994 r. str. 19. Wznowienie postępowania następuje z urzędu za wyjątkiem art. 145 par. 1 ust. 4 i art. 145a lub na żądanie strony. W sprawie wznowione zostało postępowanie z urzędu. Wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym /instancyjnym/, którego datę określa się na zasadzie art. 61 Kpa /uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91/. Enumeratywne wymienione podstawy wznowienia postępowania w art. 145 par. 1 Kpa nakazują organom dokonywanie ich precyzyjnej interpretacji zwłaszcza, iż wznowienie postępowania jest szczególnym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Podstawą prawną wznowienia w sprawie był art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, bowiem w ocenie organów celnych wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znane organowi, który je wydał. Tymi nowymi okolicznościami był "rzeczywisty stan towaru". Art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nie mogłyby one być znane organowi przed wydaniem przez ten organ decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Uzyskanie przez organ celny informacji podważającej podstawę materialnoprawną decyzji ostatecznej wyłączało uznaniowość tego organu do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania w czasie którego organ ten winien wstępnie zbadać czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania, między innymi winien odnieść się do tego, czy zachowane zostaną terminy oraz czy dana informacja stanowi ustawową przesłankę wznowienia. W ocenie Sądu ta faza postępowania organu budzi zastrzeżenia. Samo postanowienie o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej. O tym czy można w tym trybie wzruszyć decyzję ostateczną decyduje dalszy etap postępowania, w którym organ winien dokonać szczegółowej analizy podstawy wznowienia. "Ujawniony" warunek owych nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu a nie strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były one mu znane /E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" op. cit. str. 78/. Z powyższych ustaleń wynika, iż nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego. Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 Kpa. Podając powyższe uwagi natury ogólnej należałoby je odnieść do stanu faktycznego objętego przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie organ celny wydając decyzję ostateczną na podstawie której dopuszczony został przedmiotowy towar do obrotu na polski obszar celny stosując określoną stawkę celną uznał rewizję państwa obcego na podstawie par. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. /t.j. Dz.U. 1995 nr 30 poz. 155 ze zm./ wydanym między innymi z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 88 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /t.j. Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./. Cytowany par. 8 ww. rozporządzenia stanowi jeżeli dane w zgłoszeniu celnym załączonych dokumentach nie budzą wątpliwości do rodzaju, ilości oraz wartości celnej towaru, rewizji celnej można dokonać przez uznane rewizji celnej przeprowadzonej przez organ celny państwa obcego. Oznacza to między innymi, że polski organ celny dysponując fakturą oraz certyfikatem producenta, którymi dysponował także organ celny państwa obcego nie miał najmniejszych wątpliwości odnośnie rodzaju towaru będącego przedmiotem obrotu towarowego z zagranicą skoro przyjął za prawdziwy "stan towaru" wynikający z tych dokumentów nie dokonując dodatkowo jakichkolwiek innych czynności z własnej inicjatywy, które zmierzałyby do potwierdzenia tych informacji o "stanie towaru" bądź też uzupełnienia tych informacji o inne dane fizyko-chemiczne. Organ celny zna zasady klasyfikacji taryfowej towarów będących przedmiotem obrotu towarowego z zagranicą oraz Ogólne Reguły Interpretacji Nomenklatury Scalonej w związku z powyższym badając dokumenty będące podstawą do wydania decyzji o dopuszczeniu towaru do obrotu na polski obszar celny winien dostrzec, iż dane zawarte w tych dokumentach nie zawierają wszystkich informacji dla prawidłowego zastosowania kodu towaru oraz stawki celnej. Regułą bowiem w postępowaniu celnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydawanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Organ celny nie jest związany kwalifikacją importowanych towarów wskazaną przez podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą lecz sam orzeka w formie decyzji w tym przedmiocie. Nawet wadliwe wskazanie przez podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą pozycji taryfy celnej samo w sobie nie może stanowić podstawy prawnej do wznowienia postępowania, bowiem nie są to ani nowe dowody, ani nowe okoliczności które istniały w chwili dokonywania odprawy celnej lecz nie były znane organowi celnemu. Również "stan towaru" określony dokumentami dołączonymi do odprawy celnej w chwili tej odprawy odpowiadał parametrom zawartych w tych dokumentach i organy zarówno tych dokumentów jak i tych parametrów nigdy nie kwestionowały. Oznacza to, iż dowody powyższe i zawarte w nich dane fizykochemiczne towaru celnego były organowi celnemu znane od chwili zapoznana się z nimi. Z tych też względów niezasadne jest powoływanie się w zaskarżonej decyzji w tym przedmiocie na wyrok NSA bowiem okoliczności dotyczące stanu towaru były organowi znane. Z tego też względu należy przyjąć, iż organ celny nie miał podstaw do wznowienia postępowania na podstawie powołanych przez ten organ przepisów, bowiem wbrew twierdzeniu organów obu instancji nie wyszły na jaw nowe okoliczności w rozumieniu powołanych przez organy celne przepisów i w tym znaczeniu już w tej fazie postępowania organ celny pierwszej instancji naruszył te przepisy w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W cytowanym wyżej orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 56/93 powołano szereg orzeczeń tegoż Sądu I PRN 34/91, III AZP 23/93, I PA 5/92, z których jednoznacznie wynika, iż zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem wyraża się między innymi w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań. Zasady państwa prawnego wymagają nie tylko legalności działania organów, ale również rzetelności, bowiem ryzyko pomyłek i błędów, a nawet celowych, bo podjętych w interesie ogólnym, lecz szkodzących jednostce działań administracji, nie było przerzucane tylko na tę jednostkę, zwłaszcza, gdy po jej stronie nie można dopatrzeć się naganności postępowania. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego zakazuje przerzucania skutków majątkowych wadliwej działalności funkcjonariuszy celnych na podmioty dokonujące obrotu towarowego z zagranicą. Powyższe okoliczności niejako zwalniają Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się w pełnym zakresie do wszystkich pozostałych zarzutów skargi, bowiem wyżej przedstawione okoliczności świadczą o wadliwości decyzji obu instancji skutkujących ich eliminację z obrotu prawnego na postawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy.