II SA/Lu 398/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława J. i Wojciecha K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 5 marca 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch. z dnia 31 grudnia 1998 r. (...); (...). Decyzją, z dnia 31 grudnia 1998 r. (...) wydana z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch. w oparciu o przepisy art. 104 Kpa oraz art. 66 i art. 87 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazano współwłaścicielom budynku przy ul. K. 28 w Ch.: Stanisławowi J., Wojciechowi - Stanisławowi K., Łukaszowi P., Mieczysławowi i Jadwidze małżonkom P., Urszuli O. i Joannie P. wykonanie następujących robót.: 1. podstemplowanie stropu piwnic i nad parterem w rejonie zagrożonego narożnika budynku, 2. zabezpieczenie zagrożonego narożnika rzepieniem żelbetowym, 3. remont pokrycia dachowego, 4. wykonać wieniec stropu ostatniej kondygnacji /na poddaszu/, 5. w części ścian zewnętrznych z kamienia opoki na grubość 12 cm wymienić na mur z cegły ceramicznej. Termin wykonania robót wymienionych w poz. 1 określono na 30 stycznia 1999 r., zaś wymienionych w poz. 2-5 na 30 września 1999 r. Nakazano wykonanie powyższych robót zgodnie ze sposobem podanym w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego inż. Stanisława Ł. Wskazano też, że roboty winny być prowadzone przez osobę posiadającą, odpowiednie kwalifikacje zawodowe i pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia. W motywach powyższej decyzji podniesiono, że nieodpowiedni stan techniczny budynku przy ul. K. 28 w Ch. zostali stwierdzony we wcześniejszym postępowaniu, w którym zobowiązano współwłaścicieli budynku do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny obiektu oraz zakres robót niezbędnych do doprowadzenia go do właściwego stanu. Opracowana ekspertyza techniczna przez rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej inż. Stanisława Ł. stwierdza, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Stan ten został spowodowany korozją mrozową części ścian zewnętrznych wykonanych z kamienia opoki, brakiem konserwacji obróbek blacharskich i złego stanu części pokrycia dachowego budynku. Usunięcie stwierdzonego niewłaściwego stanu technicznego i wykonanie nakazanych niezbędnych robót dla doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu zostały rozwiązane przez autora ekspertyzy technicznej. Obowiązkiem właścicieli budynku jest zaś utrzymanie go w należytym stanie technicznym. Biorąc powyższe pod uwagę należało - zdaniem organu - wydać zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego decyzję nakazującą usunięcie w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mogących wprowadzić zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Na skutek odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez Stanisława J., Joannę P., Łukasza P. i Wojciecha K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 5 marca 1999 r. (...) uchylił orzeczenie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót w poz. 1 i ustalił nowy termin na dzień 20 marca 1999 r. a nadto uchylił to orzeczenie w części dotyczącej nakazu wykonania robót przez Joannę P. i Urszulę O. i w tej części umorzył postępowanie. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji podjął decyzję w oparciu o ekspertyzę stanu technicznego budynku opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Stanisława Ł. Ekspertyza ta określa stan techniczny przedmiotowego obiektu oraz niezbędny zakres robót do wykonania w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu. Art. 61 Prawa budowlanego nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek użytkowania go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Powinność ta dotyczy wyłącznie właściciela i zarządcy. W wyniku przeglądu dokumentów w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ch. stwierdzono, że współwłaścicielami budynku przy ul. K. 28 w Ch. są: 1. Franciszek P. /zm. 2 czerwca 1986 r./, Stanisław J., Józef P. /zm. 20 grudnia 1973 r./ jako współwłaściciele do 5/10 części, 2. Wojciech Stanisław K. jako współwłaściciel w 3/20 częściach, 3. Łukasz K.-P. jako współwłaściciel w 3/20 częściach, 4. Mieczysław i Jadwiga małżonkowie P. jako współwłaściciele w 1/5 części. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że Joanna P. i Urszula O. nie występują jako współwłaścicielki budynku, w stosunku do nich organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie. Ponadto z uwagi na upływ terminu wykonania zaskarżonej decyzji w poz. 1 wyznaczył nowy termin jej wykonania. Natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli: Stanisław J. i Wojciech K. Stanisław J. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że jest ona w stosunku do niego niewykonalna. Wyjaśnił, że jest starym, schorowanym człowiekiem utrzymującym się z niskiej renty. Budynek, którego jest współwłaścicielem przez całe lata był w użytkowaniu organów lokalowych miasta Ch. Kolejni lokatorzy, którym Urząd Miejski w Ch. przydzielał mieszkania dokonali dewastacji lokali i budynku. Stąd - zdaniem skarżącego - powinien wynikać obowiązek pokrycia przez nich kosztów remontu. Wojciech K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie niniejszej a nadto o wznowienie postępowania w tej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa i o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch. (...) z dnia 11 lutego 1993 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa. Zdaniem skarżącego zachodzi w sprawie nieważność postępowania z przyczyny wymienionej w pkt 3 art. 156 par. 1 Kpa Jako uzasadnienie tego zarzuty Wojciech K. dołączył kserokopię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch. z dnia 11 lutego 1993 r. nakazującej współwłaścicielom budynku przy ul. K. 28 w Ch. usunięcie złego stanu technicznego obiektu poprzez naprawę pokrycia połaci dachowych z jednoczesną wymianą uszkodzonych elementów konstrukcji dachu, dociepleniem stropu ostatniej kondygnacji a także wykonanie brakujących odcinków rynien i rur spustowych. W ocenie skarżącego zachodzi też przyczyna nieważności określona w art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa, gdyż zaskarżone decyzje są niewykonalne i ich niewykonalność ma charakter trwały. Wojciech K. zarzucił także naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 6-11, art. 14, art. 28, art. 67, art. 77, art. 139 i art. 91 par. 3/, przy czym uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się w zasadzie do tego, że zdaniem skarżącego - w postępowaniu powinni też brać udział spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli nieruchomości oraz jej zarządcy i użytkownicy, którzy ponoszą odpowiedzialność za tę nieruchomość a podjęte decyzje dotyczą ich praw i obowiązków. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2000 r. Wojciech K. dodatkowo podniósł, że nie została mu doręczona ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego inż. Stanisława Ł. Po zapoznani się z nią w Sądzie postawił jej konkretne zarzuty, m.in., że nie zawiera ona inwentaryzacji budynku ani raportu z odwiertów geologicznych. W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich oddalenie podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że obie skargi dotyczą tej samej decyzji Sąd zarządził na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ połączenie obu spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargi Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch. z dnia 31 grudnia 1998 r. utrzymana w mocy przez decyzję zaskarżoną odwołuje się wprost do ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego inż. Stanisława Ł. nakazując wykonanie określonych robót budowlanych w sposób podany w tej ekspertyzie. Ekspertyza jest zatem integralną częścią decyzji i stosownie do dyspozycji art. 109 par. 1 Kpa powinna być doręczona stronom na piśmie wraz z decyzją. W myśl art. 73 par. 1 Kpa strona ma wprawdzie prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jednakże nie ma takiego obowiązku. Doręczona stronie decyzja powinna wyczerpująco określać nakładane na nią obowiązki. Jeżeli zaś sposobu wykonania nakazanych do wykonania robót nie określa sama decyzja w swojej osnowie, lecz odsyła w tym względzie do ekspertyzy rzeczoznawcy, to bez doręczenia stronie tej ekspertyzy nie można mówić o prawidłowym doręczeniu decyzji, a w konsekwencji strona nie może w sposób prawidłowy jej wykonać. Zważywszy nadto, że - jak to podnosi skarżący - odmówiono mu wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, w tym rzeczonej ekspertyzy, to nie sposób odeprzeć zarzutu skargi o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań /art. 10 par. 1 Kpa/. Należy podnieść, że jeśli już doszło do doręczenia decyzji niekompletnej, bez dokumentu stanowiącego jej integralna część, to w takiej sytuacji strona ma niewątpliwie ważny interes w żądaniu doręczenia jej uwierzytelnionego odpisu tego dokumentu na podstawie art. 73 par. 2 Kpa i temu jej żądaniu nie można odmówić. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona miała utrudnioną /w ramach postępowania instancyjnego/ polemikę z rozstrzygnięciem, jakie zapadło w sprawie, skoro nie było jej ono w pełni znane. Już z tego względu zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącymi, gdy domagają się by roboty mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, stanu technicznego przedmiotowego budynku zostały wykonane przez zarządcę lub użytkowników obiektu. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym obciąża jego właściciela lub zarządcę. Od uznania organu administracji zależy zatem, do której z tych osób w konkretnym przypadku skieruje decyzję nakazująca usunięcie nieprawidłowości w tym zakresie. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie przedmiotowy budynek objęty był w przeszłości szczególnym trybem najmu i do chwili obecnej zamieszkują w nim osoby, które uzyskały przydział lokali w drodze decyzji administracyjnej, jednakże obecnie organy administracji nie sprawują zarządu tym budynkiem. Zaskarżona decyzja została prawidłowo skierowana do współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze Wieczystej KW nr 30675 prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ch. /z wyłączeniem zmarłych/. Organy administracji nie są władne do ustalania następców prawnych zmarłych współwłaścicieli. Nie jest przy tym konieczne, by organ administracji zawieszał postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i występował do właściwego Sądu o ustalenie spadkobierców albo by zobowiązywał do tego stronę /art. 100 par. 1 Kpa/. Ze względu na charakter sprawy i możliwość stwarzania przez istniejący stan techniczny przedmiotowego obiektu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wydaje się to nawet niewskazane, gdyż spowodowałoby przedłużenie postępowania. Wypada przy tym zauważyć, że obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Na gruncie Kodeksu cywilnego dłużnicy zobowiązani do takiego oświadczenia są zaś odpowiedzialni za jego spełnienie jak dłużnicy solidarni /art. 380 par. 1 Kc/. Oznacza to, że w razie spełnienia świadczenia przez jednego lub niektórych z dłużników będą oni mogli dochodzić od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu cywilnym zwrotu odpowiedniej części poniesionych w związku z tym kosztów. Wbrew wywodom skargi Wojciecha K. nie zachodzi w sprawie nieważność postępowania ze względu na rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną. Okoliczność, że decyzją z dnia 11 lutego 1993 r. zobowiązywano już właścicieli nieruchomości do wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia złego stanu technicznego budynku nie dowodzi trafności tego zarzutu. Nie zachodzi bowiem tożsamość przedmiotu postępowania. W obu postępowaniach chodzi bowiem o inny zakres robót. Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, w związku z postępującym niszczeniem obiektu, konieczne jest wydawanie kolejnych nakazów wykonania określonych robót usuwających stan zagrożenia. Wykonana w toku postępowania ekspertyza techniczna /wobec nie wykonania przez strony dobrowolnie obowiązku jej przedstawienia nałożonego w decyzji z dnia 8 maja 1996 r. konieczne było jej zlecenie przez organ na koszt zobowiązanych w trybie postępowania egzekucyjnego/ informuje ponadto o pożarze w 1997 r., który również wpłynął na zmiany stanu technicznego w trakcie prowadzonego postępowania. Decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej realizuje wnioski wynikające z wymienionej ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego. Nie zachodzi także nieważność decyzji z powodu jej trwałej niewykonalności /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/. Nie można bowiem mówić o niewykonalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie z tego tylko powodu, że dotychczas nie została wykonana wcześniejsza decyzja /z 1993 r./ nakazująca wykonanie innych robót budowlanych. Ta ostatnia okoliczność wynika zresztą wyłącznie z twierdzenia skarżącego. Nie była ona przedmiotem ustaleń w sprawie niniejszej i jest obojętna dla jej rozstrzygnięcia. Niewykonalności decyzji nie można ponadto wywodzić z braku środków finansowych stron na wykonanie nakazanych robót. Zawsze bowiem w grę może wchodzić wykonanie zastępcze, którego koszty ostatecznie również mogą zostać umorzone /par. 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów nieruchomości - Dz.U. nr 47 poz. 281 ze zm./. Wnioski Wojciecha K. o wznowienie postępowania w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 a nadto - o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ch. z 11 lutego 1993 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa winny być zgłoszone do organów administracji i dopiero po ich ostatecznym rozstrzygnięciu mogą być przedmiotem skargi do NSA. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.