II SA/Ka 2052/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marianny i Adolfa Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 września 1998 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta S. (...) z dnia 3 czerwca 1998 r.; (...). Zarząd Miasta S. decyzją (...) z dnia 3 czerwca 1998 r. w oparciu o art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ oraz uchwały Rady Miejskiej w S. (...) z dnia 24 kwietnia 1997 r. w sprawie opłat adiacenckich z tytułu budowy uzbrojenia i układu drogowego w dzielnicy K. w S. nałożył na państwo Mariannę i Adolfa Sz. zamieszkałych w S. przy ul. K. 25/7 opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej w ich użytkowaniu wieczystym, oznaczonej nr 2631 km 5, obręb K. KW 19627 w kwocie 489,51 zł. W uzasadnieniu podano, że w związku z wybudowaniem uzbrojenia i drogi z udziałem środków finansowych Gminy wartość nieruchomości pozostająca w użytkowaniu wieczystym państwa Sz. wzrosła o kwotę 979,02 zł wyliczoną w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Ireneusza H. i Doroty J. W związku z tym powstał na podstawie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązek wniesienia na rzecz Gminy S. opłaty adiacenckiej, która wynosi 50 procent różnicy wartości, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem uzbrojenia i drogi, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu. Od tej decyzji odwołanie złożyli Marianna i Adolf Sz. podnosząc, że umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego z 1983 roku ustalała opłatę za cały okres użytkowania, którą uiścili i nie przewidywała wzrostu wartości nieruchomości. Podnosili nadto, że gazociąg w przeważającej mierze został wykonany ze środków mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 1998 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta S. z dnia 3.06.1998 r. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie znajduje oparcie w art. 143 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, które nie wymagają wzmiankowanego w odwołaniu zastrzeżenia prawa zmiany wartości działki w akcie notarialnym. Nadto wyjaśniono odwołującemu się, że w operacie szacunkowym z września 1997 r. ustalającym podwyższoną wartość działki biegli uwzględnili jedynie budowę drogi z chodnikami i wjazdami, a nie brano pod uwagę istniejących już urządzeń wykonanych przez właścicieli i użytkowników, którzy wnieśli opłaty za cały okres użytkowania wieczystego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego państwo Sz. kwestionując decyzję ostateczną podnieśli przede wszystkim fakt niezamieszczenia w umowie użytkowania wieczystego zastrzeżenia o możliwości wzrostu wartości działki w przyszłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Ustosunkowując się do zarzutu skargi SKO powołało się na art. 144 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że opłatom adiacenckim podlegają m.in. użytkownicy wieczyści, którzy za zgodą właściwego organu wnieśli opłatę z tytułu użytkowania wieczystego jednorazowo za cały okres użytkowania. W umowie notarialnej z 2.11.1983 r. zawartej ze skarżącymi zawarto właśnie klauzulę o uiszczeniu przez skarżących opłaty za cały okres użytkowania wieczystego z góry. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od podniesionych w niej zarzutów bowiem Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 21 i art. 51 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych albo scaleniem i podziałem gruntów. Do uiszczenia opłaty adiacenckiej zobowiązani są właściciele nieruchomości a także m.in. użytkownicy wieczyści, którzy wnieśli za zgodą właściwego organu jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania /art. 144/ jeżeli wartość ich nieruchomości wzrosła na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej /art. 146/, a zarząd gminy w drodze decyzji ustalił opłatę adiacencką /art. 145 ust. 1/. Oznacza to, że o tym czy dojdzie do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje organ, jeżeli spełnią się przesłanki wymienione w art. 144, 145 i 146 oraz gdy rada gminy w drodze uchwały ustali wysokość stawki procentowej opłat adiacenckich /art. 146 ust. 2/. Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 stanowi przepis o charakterze normatywnym, przepis gminny /art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ i stanowi materialnoprawną podstawę - w zakresie wysokości stawki procentowej - do wydania decyzji przez zarząd gminy. Oznacza to, że zarząd gminy nie będzie mógł w ogóle wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłat adiacenckich w odniesieniu do jakiegokolwiek podmiotu, jeżeli nie zostanie podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie do obrony byłby pogląd przeciwny, gdyż wówczas zarząd gminy przyjąłby kompetencje określania wysokości stawki procentowej, do czego nie jest uprawniony i co w sposób oczywisty naruszałoby przepis art. 146 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 115 poz. 741/ wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 procent różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej nie może przekraczać 50 procent różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Oznacza to, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy może zostać ustalona przez radę gminy na poziomie poniżej 50 procent. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane po dniu 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Oznacza to, że decyzja o wymierzeniu opłat adiacenckich winna w swojej podstawie znaleźć przepisy tej właśnie ustawy co w sposób oczywisty dotyczy także warunków jakim winna odpowiadać uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej /art. 146 ust. 2/. Stosownie bowiem do treści art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, że i uchwała rady gminy w przedmiocie stawki procentowej opłaty adiacenckiej winna odpowiadać przepisom ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., w tym art. 146 ust. 2. Natomiast zaskarżoną decyzję ostateczną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji podjęto w oparciu o uchwałę wydaną na podstawie art. 44 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych /Dz.U. nr 74 poz. 314 ze zm./, a w związku z tym, nie określono w niej wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich /wynikała ona z rozporządzenia/. Zdaniem składu orzekającego wymieniona materialnoprawna podstawa zaskarżonych decyzji - uchwała rady miejskiej - nie odpowiadająca wymogom art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą jako naruszającą ten ostatni przepis. Naruszenie bowiem w tym zakresie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.