II SA/Ka 2169/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bolesława P. na decyzję Wojewody Cz. z dnia 29 września 1998 r. (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce obiektu - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Cz. z dnia 3 sierpnia 1998 r.; (...). Prezydent Miasta Cz. decyzją z dnia 3 sierpnia 1998 r. wydaną w oparciu o art. 162 par. 1 Kpa, stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 27 sierpnia 1997 r. nakazującej inwestorom - Rozalii i Adamowi małżonkom Z. rozbiórkę części obiektu wybudowanego samowolnie na działce położonej w Cz. przy ul. W. 143. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że inwestorzy rozpoczęli budowę budynku gospodarczego samowolnie, w związku z czym nakazano rozbiórkę wybudowanej części obiektu. Następnie uzyskali pozwolenie na budowę tego budynku, a decyzja z dnia 23 grudnia 1997 r. w tym przedmiocie posiada przymiot ostatecznej i jest realizowana, o czym świadczy zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych. Przywołując stanowisko organu II instancji wyrażone w decyzji kasującej odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podkreślono, że postępowanie o pozwolenie na budowę stanowi odrębne postępowanie od zakończonego decyzją o rozbiórce obiektu, a skoro żadna ze stron nie kwestionowała decyzji o pozwoleniu na budowę i inwestor rozpoczął roboty budowlane to zachodziły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o rozbiórce. W odwołaniu od decyzji Bolesław P. wykazywał, iż wydane pozwolenie na budowę "nie ma mocy prawnej", albowiem nie wykonano prac rozbiórkowych i wniósł o wstrzymanie robót budowlanych i doprowadzenie stanu istniejącego do zgodności z prawem. Dyrektor Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego, działający z upoważnienia Wojewody Cz. decyzją z dnia 29 września 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ II instancji oparł się na tezie, iż o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę przesądził fakt jej wykonania wynikający z zapisów w dzienniku budowy, gdzie odnotowano, iż w pierwszym etapie wykonano zbrojenie ław fundamentowych, a zatem "budynek gospodarczy był realizowany począwszy od stanu "O". W skardze Bolesław P. - sąsiad inwestorów powtórzył argumenty zaprezentowane w odwołaniu, eksponując to, że na organach nadzoru budowlanego "ciąży obowiązek wyegzekwowania rozbiórki przed rozpoczęciem prac budowlanych (...)" Do skargi dołączono oświadczenie skarżącego i Alicji P. oraz Jana i Henryki B. stwierdzające, że "wykonane w roku 1996 podpiwniczenie i fundamenty pod budynek na sąsiedniej działce (...) nie zostały rozebrane", a toczące się obecnie na obiekcie roboty "polegały na kontynuacji rozpoczętej w 1996 r. budowy". W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie inwestorka Rozalia Z. poinformowała Sąd, że "rozbiórkę wykonano w części dotyczącej muru, natomiast pozostawiono ławy", na których wzniesiono budynek gospodarczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej podniesionych, ale również z innych powodów, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą obligującą do stwierdzenia jej nieważności /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o NSA/ i że taką samą wadę posiada decyzja Prezydenta Miasta Cz. z dnia 3 sierpnia 1998 r. (...). Zważyć bowiem przyjdzie, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji oparte zostały o art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten odnosi się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi więc do wniosku, iż przesłanka li tylko bezprzedmiotowości postępowania nie powoduje wygaśnięcia decyzji, musi bowiem obok niej wystąpić druga przesłanka - albo umocowanie w odrębnym przepisie do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, albo też ustalenie dokonane przez organ, iż wygaśnięcie bezprzedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, iż postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu /jego części/ stało się bezprzedmiotowe. Nie podano jednak, która z przesłanek koniecznych jeszcze do wygaśnięcia decyzji spowodowała, iż uznano, że zachodzą sytuacje przewidziane w art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa. Bezspornym jest, iż brak jest podstaw w odrębnym przepisie prawa do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Należy zatem domniemywać, iż chodzi o sytuacje, gdy bezprzedmiotowość postępowania powoduje konieczność wygaśnięcia decyzji z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Domniemanie to nie znajduje jednak żadnego oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Podstawowe znaczenie dla kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w tej sprawie ma jednak inna okoliczność. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaprezentowanego przez organy obu instancji poglądu o bezprzedmiotowości postępowania. Organ II instancji przyjął, iż bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu wykonania rozbiórki, natomiast organ I instancji w ogóle nie umotywował tej kwestii, a z uzasadnienia można jedynie wywnioskować, iż o bezprzedmiotowości postępowania o rozbiórce części obiektu przesądziło udzielone następnie pozwolenie na jego budowę. Z tezą zaprezentowaną przez organ I instancji nie można się zgodzić, albowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie może sanować dokonanej samowoli budowlanej, a decyzja o rozbiórce części obiektu posiadała przymiot decyzji ostatecznej i winna być wyegzekwowana w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i jak słusznie zauważa skarżący przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części występuje jedynie wówczas, gdy objęty nakazem rozbiórki obiekt /jego część/ został rozebrany lub z innych przyczyn przestał istnieć. Wykonanie decyzji o rozbiórce nie jest jednak wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia, a to z przyczyn już wcześniej naprowadzonych. Wracając jednak do tej newralgicznej dla oceny legalności decyzji kwestii, przypomnieć należy, że inwestor wykonał samowolnie część obiektu budowlanego a stan zaawansowania robót przedstawiał się wówczas następująco: wykonano ławy fundamentowe, ściany fundamentowe do wys. 80 cm przykryte stropem żelbetowym. Obiekt ten miał wymiary 5,90 m x 6,00 m /protokół oględzin z dnia 22 sierpnia 1997 r./. Decyzją z dnia 27 sierpnia 1997 r. Prezydent Miasta Cz. nakazał, w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, rozbiórkę części obiektu budowlanego i zobowiązał inwestorów do niezwłocznego powiadomienia o dokonaniu rozbiórki organ nadzoru budowlanego. Następnie decyzją z dnia 23 grudnia 1997 r. udzielono inwestorom pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i zatwierdzono projekt budowlany. Z projektu tego wynika, że objęty decyzją o pozwoleniu na budowę budynek gospodarczy będzie o wymiarach b m - szerokość 16,20 m długość i zaprojektowany został "z wykorzystaniem istniejących piwnic". Z akt postępowania wynika bezspornie, iż inwestorzy nie tylko nie zgłosili rozbiórki części obiektu objętego nakazem rozbiórki, ale /co ma decydujące znaczenie/, nie wykonali tej decyzji. Z pism inwestorów wynika bowiem wprost, że decyzja o pozwoleniu na budowę umożliwi im kontynuację inwestycji. Potwierdzając odbiór decyzji o pozwoleniu na budowę Rozalia Z. napisała, iż odbiera decyzję "na dalszą budowę budynku gospodarczego". Z kolei odbierając upomnienie wzywające do dokonania rozbiórki części obiektu /w dniu 23 grudnia 1997 r./ inwestorka podała, iż rozbiórki nie dokonała i powołując art. 154 i art. 155 Kpa wniosła "o uchylenie lub zmianę" decyzji o rozbiórce. O niewykonaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu świadczą również ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 1997 r. i zdjęcia obrazujące stan faktyczny taki sam jak w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Nadto w aktach znajduje się pismo Rozalii i Adama małżonków Z. z dnia 29 grudnia 1997 r. skierowane do Prezydenta Miasta Cz., będące reakcją na upomnienie wzywające do wykonania rozbiórki, w którym inwestorzy proszą o "pozwolenie dokończenia budowy" i podnoszą, iż wykonanie decyzji o rozbiórce nie przyniesie nikomu korzyści. Naprowadzone okoliczności świadczą o tym, że inwestorzy nie wykonali decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Potwierdziła to również zainteresowana Rozalia Z. na rozprawie. Skoro decyzja z dnia 27 sierpnia 1997 r. nakazująca stronom rozbiórkę części obiektu budowlanego nie została wykonana, to nie można przyjąć, iż postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i że została spełniona jedna z przesłanek uprawniających organ do wygaśnięcia decyzji. Należało się jeszcze odnieść do tej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w której stwierdzono na podstawie zapisów dziennika budowy, że rozbiórka została wykonana. Na wstępie tego odniesienia podać należy, że wzniesiona samowolnie część obiektu posiadała odpowiednio wymiary - 6,00 m i 5,90 m, a objęty pozwoleniem na budowę obiekt miał według projektu wymiary - 6,00 m i 16,20 m. Pierwszy zapis w dzienniku budowy dotyczący budynku gospodarczego ma następującą treść: odebrano zbrojenie ław fundamentowych wykonanych zgodnie z projektem /"części dobudowanej"/. Zestawiając ten zapis z projektem bazującym m.in. na "wykorzystaniu istniejących piwnic" nie sposób podzielić interpretacji adnotacji, przyjmującej, że budynek gospodarczy był "realizowany począwszy od stanu "O", a tym bardziej wysnuć z tego wniosek, że przed realizacją inwestycji dokonano rozbiórki. Z wyłożonych przyczyn Sąd uznał, iż organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania powodująca konieczność wygaśnięcia decyzji, a tym samym zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Cz. zapadły z rażącym naruszeniem art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa. Rażące naruszenie przywołanej normy prawnej spowodowało konieczność stwierdzenia, w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o NSA, nieważności obu rozstrzygnięć. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.