II SA/Łd 147/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana N. na decyzję Wojewody P. z dnia 16 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; (...). Jan N. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody P. z dnia 16 grudnia 1998 r., (...), utrzymującą w mocy /po rozpatrzeniu odwołania Jana N./ decyzję Wójta Gminy M. z dnia 12 maja 1998 r., (...) w sprawie udzielenia Ewie i Sławomirowi M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki na działce położonej w G.-N. nr 107, nr ewid. grunt. 713/2. Skarżący zarzucił, że projektowana budowa bezpośrednio oddziaływuje na zabudowę na jego działce, sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora, a nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji, ani też nie doręczono mu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący /między innymi/ podniósł, że jako sąsiad od początku powinien mieć prawo do uczestniczenia w postępowaniu i do wypowiadania się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę. Skarżący wyjaśnił, że projektowana zabudowa działki sąsiedniej będzie stanowiła zagrożenie pożarowe dla jego zabudowań, z uwagi na bliskie usytuowanie od drewnianego budynku stodoły. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia: 6 maja 1999 r., 28 września 1999 r. i z dnia 10 kwietnia 2000 r., skarżący wskazał na nieuregulowanie kwestii granicy między działkami i podał, że w tej sprawie został naruszony art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 sierpnia 2000 r., skarżący wyjaśnił, że sporna budowa znajduje się w końcowym stadium realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W sytuacji, gdy Sąd ustali, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika bezspornie, że powołana wcześniej decyzja organu pierwszej instancji, Wójta Gminy M. z dnia 12 maja 1998 r., została doręczona stronie /inwestorom/ w dniu 19 maja 1998 r., co potwierdza adnotacja, którą zawiera ta decyzja. Treść cyt. decyzji nie wskazuj e natomiast, że skarżącemu Janowi N., właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, decyzja ta została doręczona, a wynikało to zapewne z faktu nieuznania sąsiada za stronę w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia małżonkom M. na wzniesienie spornej inwestycji. Organ pierwszoinstancyjny prowadził bowiem przedmiotowe postępowanie tylko z udziałem inwestorów. Oznacza to, że wskazana decyzja organu pierwszej instancji, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny została skierowana do konkretnego adresata, to jest do indywidualnie określonego podmiotu - inwestorów spornej budowy. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek inwestorów. W takim wypadku organ administracji publicznej ma obowiązek nie tylko zapewnić udział w postępowaniu temu podmiotowi, na którego wniosek wszczął postępowanie /stronie postępowania, która złożyła wniosek o jego wszczęcie/, ale także obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy /art. 28 Kpa/ również inne jednostki. Wszczynając bowiem postępowanie, także na wniosek strony, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby, będące zgodnie z art. 28 Kpa, stronami w sprawie /art. 61 par. 4 Kpa/. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji, ale w trybie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Stosownie do art. 110 Kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia /lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej/. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji oznacza zatem wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, a dla adresata decyzji oznacza uzyskanie rozstrzygnięcia w danej sprawie i ustalenie j ego praw i obowiązków poprzez uzyskanie takiego stanowiska organu orzekającego w sprawie. W art. 16 par. 1 Kpa, została z kolei ustanowiona ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej. Wzruszenie takiej decyzji jest bowiem możliwe tylko w wypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis ten jednak nie odnosi się do decyzji nieostatecznych, od których służy odwołanie /art. 127 Kpa/. Jeśli zatem organ wyższego stopnia, działający jako organ odwoławczy wyda, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzję odnoszącą się do decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji, to taka decyzja organu drugiej instancji jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 par. 1 Kpa w związku z art. 127 par. 1 i art. 129 par. 2 Kpa, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W sprawie niniejszej bezsporne jest bowiem, że podanie skarżącego Jana N., złożone w Urzędzie Gminy w M. w dniu 14 września 1998 r., nazwane "odwołaniem", zostało wniesione po upływie terminu określonego do wniesienia odwołania od tej decyzji, w dacie, kiedy zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji pozostawała już w obrocie prawnym, jako decyzja ostateczna. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko w takim terminie, zanim decyzja ta stanie się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania wniesionego przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania, przed upływem czternastu dni. Po upływie tych terminów, strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny, wymienionej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 1986 r., II SA 2247/85; tezy wyroku opublikowano w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera; Warszawa 1995, str. 103-104 i str. 293/. Już tylko dodatkowo należało podnieść, że Jan N. zarówno w powołanym piśmie z dnia 14 września 1998 r., jak i w kolejnym piśmie skierowanym do Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim, jak również w skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego, wskazywał na niedopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a nawet powoływał się na naruszenie przepisu art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa przez ten organ /pismo procesowe skarżącego z dnia 6 maja 1999 r., złożone w Sądzie administracyjnym/. Warto też wyjaśnić, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Oznacza to, że sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy, stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 1996, str. 636/. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 22 ust. 3 i art. 55 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczono jak w sentencji wyroku.