II SA/Ka 2357/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 września 2000 r. sprawy ze skargi Anny P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 27 października 1998 r. (...) w przedmiocie opinii sanitarnej - stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 22 lipca 1998 r. (...); (...). W toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie samowolnej rozbudowy warsztatu samochodowego lakierniczo-blacharskiego, usytuowanego na działce w K. przy ulicy G.-J. 92, organ wystąpił do Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 Kpc przez wyrażenie opinii, czy rozbudowany obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia 22 lipca 1998 r. (...) z powołaniem się na przepisy art. 106 Kpa, art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ oraz art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49/ orzekł o nie zgłoszeniu sprzeciwu w zakresie spraw higieniczno-zdrowotnych odnośnie prowadzenia warsztatu samochodowego lakierniczo-blacharskiego. Organ Inspekcji Sanitarnej, w wyniku oględzin i analizy dostarczonego materiału /wyników pomiarów emisji z kotłowni i lakierni zakładu/ doszedł do przekonania, że zakład ten nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych stężeń emitowanych substancji, także w procesie lakierowania. Po rozpatrzeniu żądania Anny P., Krystyny G., Ewy K. i Jacka K., którzy zakwestionowali stanowisko organu pierwszej instancji o braku uciążliwości, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia 27 października 1998 r. (...) na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia podzielił zaś w całości stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. Dodatkowo podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ warsztat nie zalicza się do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska. Powyższe postanowienie Anna P. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności z prawem wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła, iż organ Inspekcji Sanitarnej wydał postanowienie bez podstawy prawnej, brak jest bowiem przepisów "dotyczących kompetencji rozpatrywania danej sprawy". Niezależnie od tego organ wadliwie przyjął, że zakład nie jest inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska w rozumieniu par. 2 pkt 10 lit. "s" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. Istnienie zakładu powoduje znaczne uciążliwości nie tylko dla środowiska, ale także dla zdrowia i życia mieszkańców sąsiedniego budynku. Nie uwzględniono faktu, że inwestor rozbudowy warsztatu dopuścił się samowoli budowlanej, co powinno skutkować wydaniem nakazu rozbiórki, istnienie zaś tego warsztatu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Śląski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. udzielając odpowiedzi na tę skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie,. gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej. Akty administracyjne podjęte w ogólnym postępowaniu dotknięte taką wadą są nieważne /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem Inspekcji Sanitarnej zostało wszczęte na skutek wniosku Prezydenta Miasta Katowice o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 Kpa przez wyrażenie opinii, czy samowolnie rozbudowany budynek na działce w K. przy ulicy J. 92 powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z wniosku tego wynikało, iż organ prowadzący tamto postępowanie zamierzał uzyskać opinię organu Inspekcji Sanitarnej wyrażoną w formie postanowienia celem ustalenia, czy zachodzi przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, przed podjęciem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Zauważyć więc przyjdzie, że przewidziany w art. 106 Kpa tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżalnego postanowienia. Sam przepis art. 106 Kpa normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwarza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek organu decyzyjnego nie daje podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Zgodnie z tym co powiedziano, taki tryb współdziałania organów wynikać musi z materialnoprawnej normy. W sprawie niniejszej możliwości i dopuszczalności wydania postanowienia opiniującego odnośnie wymogów sanitarnych nie można upatrywać w powołanym przez organy Inspekcji Sanitarnej przepisie art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W oparciu o ten przepis inwestor, na którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, obowiązany jest zawiadomić m.in. organ Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego /ust. 1/, a organ ten do zajęcia stanowiska /ust. 2/. Tymczasem rozpoznawana przez Prezydenta Miasta K. sprawa dotyczyła zupełnie innego przedmiotu, a postępowanie prowadzono na podstawie innych materialnoprawnych przepisów. Zresztą o zajęcie stanowiska nie wystąpił inwestor w powyższym trybie, lecz organ administracyjny. Także dalszy przepis prawa powołany w podstawie kontrolowanych postanowień /art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./ nie upoważniał organów Inspekcji Sanitarnej do procedowania w trybie art. 106 par. 1 i 5 Kpa. Powyższy przepis wyznacza jedynie ogólnie zadania organów Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru nad warunkami higieniczno-sanitarnymi. Prawnej możliwości /kompetencji/ do podjęcia postanowienia opiniującego, w następstwie wniosku organu decyzyjnego, nie stwarzały żadne inne przepisy prawa. Przede wszystkim art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a na ich podstawie Prezydent Miasta K. wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie niezgodnej z przepisami rozbudowy budynku na działce inwestora. Również analiza przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nie dostarcza argumentów, by na ich podstawie organ Inspekcji Sanitarnej władny był podjąć postanowienie opiniujące w materii wynikającej z wniosku Prezydenta Miasta K. Powyższe stanowisko bynajmniej nie oznacza; by organ decyzyjny pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organu Inspekcji Sanitarnej w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 par. 1 i 5 Kpa. W takim wypadku organ Inspekcji Sanitarnej nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie postanowienia, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie rzeczą Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K., po wpłynięciu wniosku od Prezydenta Miasta K. było więc podjąć czynności zmierzające do wydania opinii higieniczno-sanitarnej i w niej zająć stanowisko, czy samowolnie rozbudowany budynek powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skoro zaś stanowisko zawarł w formie aktu administracyjnego, pomimo braku do tego podstawy prawnej, a wadliwości tej nie dostrzegł organ, którego działanie zaskarżono, procedując nadal w trybie art. 106 par. 1 i 5 Kpa, postanowienia organów obu instancji przyszło uznać za nieważne. Stwarza to podstawę do stwierdzenia ich nieważności na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 126 Kpa. Stosownie do wyniku postępowania sądowego należało również orzec o kosztach tego postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot /art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.