II SA 2109/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - skargę oddala. I. Decyzją z dnia 26 maja 1999 r. Burmistrz Gminy W.-U. na podstawie art. 105 paragrafu 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu i piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanych Sp. z o.o. "G." w sklepie spożywczym przy ulicy B. 6 w W. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., co następuje: Postępowanie w sprawie cofnięcia Spółce z o.o. "G." zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 procent alkoholu i piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie spożywczym przy ulicy B. 6 w W. zostało wszczęte z urzędu w dniu 30 maja 1998 r. w związku z protokółem Straży Miejskiej z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 maja 1998 r. w placówce handlowej przy ul. B. 6. Z protokółu wynikało, że w sklepie prowadzona była reklama piwa marki "Bosman" poprzez rozdawanie klientom upominków z nadrukiem nazwy piwa. Zgodnie z art. 18 pkt 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w przypadku cofnięcia zezwolenia z powodu nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, podjęcie decyzji wymaga zasięgnięcia opinii właściwej komisji rady gminy. W dniu 16 lutego 1999 r. Komisja Bezpieczeństwa i Porządku Publicznego Rady Gminy W.-U. negatywnie zaopiniowała cofnięcie spółce z o.o. "G." zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że dowodami w sprawie są: - pismo Straży Miejskiej z dnia 30 maja 1998 r. wraz z protokółem z kontroli przeprowadzonej w dniu 30 maja 1998 r. o godz. 16.00 w sklepie "G." przy ulicy B. 6 /nie podpisany przez stronę/, - wniosek Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 5 czerwca 1998 r., - wyjaśnienie przedstawiciela Spółki z o.o. z dnia 29 czerwca 1998 r. Organ I instancji analizując zebrane w sprawie dowody stwierdził co następuje: bezspornym jest fakt, że klientom, którzy nabyli piwo "Bosman" rozdawane były w sklepie gadżety w postaci koszulek, czapeczek itp. z nadrukiem znaku towarowego. Zdaniem przedstawiciela Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uczestniczącego w kontroli miało to charakter reklamy, a zatem naruszało art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ i winno skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 procent alkoholu i piwa. Poglądu tego nie można podzielić, ponieważ nie zostało udowodnione, iż w sklepie prowadzona była kampania reklamowa /słowna i wizualna/ zachęcająca do nabywania piwa wszystkich klientów. Z powołanych wyżej dowodów wynika, że gadżety były rozdawane osobom, które już nabyły piwo. Stwierdzenie to znajduje się zarówno w piśmie Straży Miejskiej jak i wniosku Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W tej sytuacji należy dać wiarę wyjaśnieniom przedstawiciela Spółki z o.o. "G.", iż to co nazwano w protokóle akcją reklamową w istocie było prezentacją Spółki Akcyjnej Browar (...) "Bosman", której celem było zapoznanie klientów z nową marką piwa oraz historią firmy. Z tych przyczyn dalsze postępowanie uznano za bezprzedmiotowe i wydano powołane na wstępie postanowienie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zastępca dyrektora Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Decyzją z dnia 16 września 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy z następującym uzasadnieniem: "Zgodnie z art. 105 par. 1 Kpa "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. O bezprzedmiotowości postępowania będzie można mówić w sytuacjach np.: śmierci osoby fizycznej, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Od bezprzedmiotowości należy odróżnić brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż jest to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję skład orzekający uznał, że organ I instancji wydając decyzję w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu winien orzec co do istoty sprawy, czyli cofnąć zezwolenie w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi lub odmówić cofnięcia zezwolenia w przypadku, jeżeli w ocenie organu nie zostały spełnione ww. przesłanki. Umorzenie postępowania, w wyniku którego organ I instancji uznał za nieudowodnione prowadzenie kompanii reklamowej zachęcającej do nabywania piwa wszystkich klientów jest orzeczeniem wadliwym. W niniejszej sprawie skład orzekający nie stwierdził istnienia przesłanek będących podstawą do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednakże z akt sprawy wynika, że zezwolenie (...) z dnia 12 czerwca 1997 r. było ważne do dnia 12 czerwca 1999 r. Zatem w chwili orzekania przez organ odwoławczy zezwolenie to wygasło i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji byłoby niecelowe, bowiem wobec braku przedmiotu postępowania /zezwolenia/ podlegałoby ono umorzeniu." Na powyższe decyzje wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępca dyrektora Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wnosząc o ich uchylenie. Skarga nie zawiera szerszego uzasadnienia, a jedynie podnosi, że decyzje dotyczą odmowy cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych Spółce "G.", mimo naruszenia przez Spółkę art. 18 ust. 6 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W dniu 5 czerwca 1998 r. zastępca dyrektora Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych złożył do Burmistrza Gminy W.-U. wniosek o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych Spółce "G.". W uzasadnieniu wniosku stwierdził m.in., że w dniu 30 maja br. ok. godz. 15.00 był świadkiem prowadzenia akcji reklamowej piwa alkoholowego "Bosman" prowadzonej na terenie sklepu "G." przy ul. B. 6. Działania reklamowe polegały w tym przypadku na wręczaniu upominków i gadżetów promujących piwo Bosman, tym wszystkim, którzy dokonali jego zakupu. Rodzaj upominku zależał od liczby zakupionych butelek. Za jedną zakupioną butelkę ww. piwa można było otrzymać chorągiewkę, podstawkę pod szklankę lub daszek przeciwsłoneczny - ze znakiem towarowym piwa Bosman, za dwie otwieracz do butelek z tym samym znakiem. W tej sprawie - naruszającej w jego przekonaniu art. 13 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - przeprowadził krótką rozmowę interwencyjną z osobą pełniącą obowiązki kierownika sklepu, która stwierdziła, iż prowadzona w sklepie tzw. animacja tj. rozdawanie upominków reklamowych związanych z określonym towarem, realizowana jest na polecenie kierownictwa Spółki "G." i nie może być niezgodna z prawem. Po stwierdzeniu, że w sklepie nie ma piwa bezalkoholowego marki Bosman skontaktował się ze Strażą Miejską - Oddział W.-U. i poprosił dyżurnego o przeprowadzenie interwencji, a następnie wraz z przybyłym patrolem straży miejskiej uczestniczył w przeprowadzeniu tej interwencji. W jego przekonaniu opisana powyżej sprawa w sposób jednoznaczny narusza zapis art. 13 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i na podstawie art. 452 podlega karze grzywny w wysokości od 10.000 do 500.000 zł. stanowi także podstawę do cofnięcia zezwolenia. Burmistrz Gminy W.-U. na podstawie art. 61 par. 1 i 4 Kpa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 procent alkoholu i piwa (...) ważnego do dnia 12 czerwca 1999 r., wydanego Spółce z o.o. "G.", w sklepie spożywczym przy ulicy B. 6 w W. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Burmistrza Gminy W.-U. powołanej na wstępie decyzji z 26 maja 1999 r. o umorzeniu postępowania. II. Przystępując do dalszych rozważań trzeba przede wszystkim udzielić odpowiedzi na podstawowe pytanie, a mianowicie: czy Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych miała w postępowaniu administracyjnym w sprawie niniejszej przymiot strony? W myśl art. 28 Kpa, "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie niniejszej problematyka ta zostanie omówiona jedynie w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Cele działania Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zostały jednoznacznie sprecyzowane w art. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./: Art. 1. Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych jest celem działania Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, zwanej dalej "Agencją". 2. Agencja podlega Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej. 3. Do zadań Agencji należy w szczególności: 1/ przygotowywanie projektu Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz projektu podziału środków na jego realizację, 2/ opiniowanie i przygotowywanie projektów aktów prawnych oraz planów działań w zakresie polityki dotyczącej alkoholu i problemów alkoholowych, 3/ prowadzenie działalności informacyjno-edukacyjnej, opracowywanie ekspertyz oraz opracowywanie i wdrażanie nowych metod profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, 4/ udzielenie merytorycznej pomocy samorządom, instytucjom, stowarzyszeniom i osobom fizycznym, realizującym zadania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych, oraz zlecenie i finansowanie realizacji tych zadań, 5/ współpraca z pełnomocnikami wojewodów do spraw profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, 6/ koordynacja i inicjowanie działań zwiększających skuteczność i dostępność lecznictwa odwykowego, 7/ zlecenie i finansowanie zadań związanych z rozwiązywaniem problemów alkoholowych, 8/ współpraca z organizacjami i instytucjami międzynarodowymi prowadzącymi działalność w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych. 4. Agencja jest państwową jednostką budżetową 5. Agencją kieruje dyrektor, powoływany i odwoływany przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. 6. Organizację Agencji określa statut, nadany przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Jak z powyższego wynika Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest państwową jednostką budżetową, podległą Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej, której cel działania i zadania zostały szczegółowo określone w ustawie. Analiza tych celów i zadań prowadzi do wniosku, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie miała i mieć nie mogła przymiotu strony w sprawie niniejszej /art. 28 Kpa/, ponieważ nie ma przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego dla Agencji, dającego jej legitymację procesową strony. Dla potrzeb sprawy niniejszej należy przypomnieć jedynie stanowisko doktryny, że " stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być /powinna być/ obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego". /J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak i J. Borkowskiego wyd. C.H. BECK, 2000 r., wydanie trzecie zaktualizowane i rozszerzone str. 206/. W doktrynie trafnie podkreśla się także, że "Przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej /B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, W. 1986, str. 88/. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu, i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej." /J. Borkowski, op. cit. str. 198/. Bezsporne jest, że w sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Pismo wystosowane przez zastępcę dyrektora Agencji prawidłowo potraktowano jako "sygnał" dający podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Podobny "sygnał" mógłby zostać przekazany właściwemu organowi administracji np. przez policję, straż miejską, samorząd mieszkańców itp. Byłby to jednak tylko "sygnał" dający organowi podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie nadający oczywiście tym osobom, organom, jednostkom budżetowym itp. - przymiotu strony /art. 28 Kpa/. "W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony" /J. Borkowski, op. cit. str. 203/. Uszło uwadze organów administracji obu instancji, że zastępca dyrektora Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie miał w postępowaniu administracyjnym, w sprawie niniejszej, wszczętym z urzędu przymiotu strony /art. 28 Kpa/. Skoro tak, nie był legitymowany do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom /art. 127 par. 1 Kpa/. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa." Uchwała z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 119/. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. III. Skoro jednak organ odwoławczy nie umorzył postępowania odwoławczego, a od jego decyzji z 16 września 1999 r. /utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, umarzającej postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 procent alkoholu i piwa/ zastępca dyrektora Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy przede wszystkim rozważyć zaistniałą sytuację procesową, gdyż od wyników tych rozważeń zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi: Ust. 1. Sąd wszczyna postępowanie na podstawie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Ust. 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Tak więc art. 33 ustawy o NSA określa wprost krąg podmiotów uprawniających do wniesienia skargi do NSA. W doktrynie podkreśla się, że "Klasyfikacja podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi przekonuje o tym, że uprawnienie to nie jest jednorodne w swej konstrukcji, a stanowi swego rodzaju zlepek różnych rozwiązań prawnych; co daje się wytłumaczyć historycznie (...). W wyniku takiego posunięcia legislacyjnego nadal pozostała różnorodność konstrukcji prawa do skargi, stan rozproszenia podstaw prawnych skargi do NSA oraz zróżnicowanie statusu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, który musi być ustalony na podstawie wielu różnych przepisów prawa. Do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest legitymowany szeroki krąg podmiotów, obejmujący w sumie - mając na uwadze przepisy ustawy o NSA i przepisy odrębne - dwanaście ich rodzajów B. Adamiak wymienia kolejno w pięciu grupach następujące podmioty: I. Na podstawie ustawy o NSA: 1/ podmiot legitymowany swoim interesem prawnym, 2/ prokurator, 3/ Rzecznik, 4/ organizacja społeczna legitymowana statutową, działalnością w sprawie innego podmiotu; II. Na podstawie ustawy o NSA, ustawy o samorządzie terytorialnym i ustaw odrębnych: 5/ gmina /związek komunalny/ legitymowana naruszeniem jej interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji rozstrzygnięciem nadzorczym, 6/ organ nadzoru po upływie wiążącego go terminu stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, 7/ podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, 8/ inicjator referendum gminnego w przypadku odmownej uchwały rady gminy lub odmownego postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego, 9/ prokurator wnoszący o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego; III. Na mocy ustawy o NSA i ustawy o terenowych organach administracji rządowej: 10/ podmiot legitymowany naruszeniem swojego interesu prawnego lub uprawnienia aktem prawa miejscowego; IV. Na podstawie ustaw o samorządzie zawodowym: 11/ organ nadzoru w odniesieniu do niektórych uchwał organów samorządu zawodowego; V. Na podstawie prawa prasowego. 12/ redaktor naczelny w przypadku odmowy udzielenia informacji lub naruszenia formy prawnej tej odmowy. Wyliczenie można byłoby dopełnić trudnym do zinterpretowania postanowieniem art. 101 a ustawy o samorządzie terytorialnym, umocowywującym do wniesienia skargi podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone niewykonywaniem przez organ gminy czynności nakazanych prawem albo czynnościami prawnymi lub faktycznymi". /J. Borkowski: "Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym", Samorząd Terytorialny 1997 nr 5 str. 4 i 5/. Nie ulega wątpliwości, że uprawniona do wniesienia skargi do NSA jest osoba mająca w tym interes prawny /art. 33 ust. 2 ustawy o NSA/, a więc osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Ponieważ w sprawie niniejszej skargę wniósł zastępca dyrektora Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie mający "interesu prawnego" w rozumieniu zarówno art. 28 Kpa jak i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przeto celowe wydaje się rozważenie tej sytuacji w świetle poglądów doktryny i najnowszego orzecznictwa NSA. W powołanym już wyżej artykule "Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym" J. Borkowski /omawiając rozprawę doktorską M. Bogusza: "Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego" Gdańsk 1996/ stwierdza m.in. co następuje: "Kontrolna funkcja sądu administracyjnego musi być wykonywana w stosunku do szerszej grupy podmiotów niż ta, którą stanowią strony postępowania administracyjnego zgodnie z definicjami zawartymi w art. 28 Kpa. Wspomniany autor, na podstawie orzecznictwa sądowego, wymienia cztery kategorie podmiotów traktowanych na gruncie dawniej obowiązującego przepisu art. 197 pkt 1 Kpa jako strony legitymowane do wniesienia skargi do NSA, które w istocie nie były nimi w świetle art. 28 Kpa. Podmioty te mogły się stać adresatami decyzji administracyjnych nie tylko z powodu błędnego stosowania przepisów prawa przez organy administracyjne, lecz również z powodu odmiennej wykładni przepisów przez osoby wnoszące żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i przez organy administracyjne. Chodzi o adresatów następujących decyzji administracyjnych: a/ wydanych bez podstawy prawnej, b/ umarzających postępowanie ze względu na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, c/ odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wniosek pochodził od osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego, d/ skierowanych do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego. Wspólnym elementem dla wszystkich przypadków, jak i pewnej tendencji ujawniającej się w orzecznictwie SN, jest to, że jako dopuszczalną traktowano skargę wnoszoną przez osobę będącą adresatem decyzji administracyjnej. Analiza tych przypadków zaskarżenia decyzji administracyjnych prowadzi autora do doniosłej konstatacji. Otóż stwierdza on, że "ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej wydania względem określonej osoby samoistnie kreuje interes prawny jej adresata. Należałoby przyjąć, iż osoba mająca interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA to zarówno osoba mająca obiektywnie istniejący interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym /art. 28 Kpa/, jak i nie mający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela - jako zbyt uogólnionego i zbyt daleko idącego poglądu, że "ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej wydania względem określonej osoby samoistnie kreuje interes prawny jej adresata". Samo błędne skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego, a co więcej, nie mającej żadnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i której to rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy - nie może mieć interesu prawnego do wniesienia skargi do NSA /art. 33 ust. 2 ustawy o NSA/. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 czerwca 2000 r. II SA 1842/99 i II SA 1843/99 /nie publ./ wyraził następujący pogląd prawny: "Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podmiot, który w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie miał przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do którego skierowano decyzję pomimo braku wspomnianego statusu prawnego, jest uprawniony co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 33 i 34 powyższej ustawy z dnia 11 maja 1995 r./. Źródłem interesu prawnego takiego podmiotu, uzasadniającym wniesienie skargi do NSA, jest bowiem uprawnienie lub obowiązek /albo odmowa przyznania uprawnienia/ wynikające właśnie z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia". Teza powyższa zawiera istotny ogranicznik, a mianowicie mówi jedynie o uprawnieniu do wniesienia skargi "co do zasady". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie brak jednolitej konstrukcji podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, nakazuje wnikliwe analizowanie legitymacji do wniesienia skargi w każdej sprawie. Fakt, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, że postępowanie to wszczęto z urzędu, że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym ani we wniesieniu skargi do NSA na decyzję, która w ogóle go nie dotyczy, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku - ma ten skutek, że skarga uległa oddaleniu /art. 27 ust. 1 ustawy o NSA/, a nie odrzuceniu. Wiąże się to z badaniem przez Sąd, czy skarżący miał w sprawie niniejszej przymiot strony o jakim mowa w art. 28 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. Jednoznaczny negatywny wynik tego badania w pełni uzasadniał oddalenie skargi.