II SA/Lu 930/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Mariusza G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 29 lipca 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentów dot. remontu budynku inwentarskiego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 czerwca 1999 r. (...); (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 8 czerwca 1999 r. (...) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał Mariuszowi G. przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 1999 r., następujących dokumentów niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych przy budynku inwentarskim przy ul. K. 35 w K. do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: - inwentaryzacji wykonanych robót, - projektu budowlanego na dokończenie robót /z dokładnym sprecyzowaniem przeznaczenia spornego obiektu oraz sposobu jego użytkowania/, - dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że poprzednia decyzja organu /z dnia 14 kwietnia 1999 r. (...)/ nakazująca inwestorowi dostarczenie określonych dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego /decyzją z dnia 31 maja 1999 r. (...)/, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Obecna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uwzględnia stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane we wspomnianej decyzji z dnia 31 maja 1999 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 29 lipca 1999 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania Mariusza G. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i ustalił nowy termin na 16 sierpnia 1999 r. W pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że nakazanie przedłożenia określonych w decyzji organu I instancji dokumentów będzie podstawą do podjęcia stosownej decyzji. Mariusz G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia i nałożenia nań obowiązków w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zarzucił, że organy obu instancji nie dopełniły wynikającego z przepisów Kpa, a w szczególności z art. 10 ciążącego na nich obowiązku zapewnienia możliwości udziału strony w postępowaniu administracyjnym a zwłaszcza umożliwienia jej wypowiedzenia się. Mariusz G. stwierdził, że organy administracji winny dokładnie ustalić, jakie prace zostały wykonane przez niego osobiście, jakie zaś przez poprzednich właścicieli budynku. On bowiem nie może ponosić odpowiedzialności za czynności, które wykonali poprzedni właściciele i tym samym być zobowiązanym do złożenia dokumentów, a w szczególności dokonania inwentaryzacji prac wykonanych nie przez siebie. Skarżący zarzucił także, iż ustaleń faktycznych w sprawie dokonano wyłącznie w oparciu o nieprawdziwą relację Anieli W., osoby, z którą on jest skłócony. Wobec tego, iż do wykonania obowiązków związanych z budową i utrzymaniem obiektów budowlanych obowiązany jest zawsze ich aktualny właściciel, Mariusz G. wyjaśnił, że nieruchomość, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, stanowiła własność jego nieżyjącego ojca. Postępowanie spadkowe nie zostało dotychczas przeprowadzone. Dopiero zaś w wyniku tego postępowania zostanie ustalone, czy przedmiotowa nieruchomość przypadnie skarżącemu, jego rodzeństwu czy też na współwłasność. Dopiero też wówczas będzie istniała prawna możliwość nałożenia obowiązków na ustalonego właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Korzystając z uprawnienia do wyjścia poza granice skargi, jakim sąd administracyjny dysponuje z mocy art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podnieść należy w pierwszym rzędzie, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 29 lipca 1999 r. jak i poprzedzająca ja decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 czerwca 1999 r. zostały wydane w następstwie uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. decyzja z dnia 31 maja 1999 r. poprzedniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 kwietnia 1999 r. /nakazującej Mariuszowi G. przedłożenie określonych dokumentów celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania zgody na ich wznowienie/ oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 28 września 2000 r. w sprawie II SA/Lu 676/99 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w L. stwierdzając naruszenie art. 138 par. 2 Kpa uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 31 maja 1999 r. uchylającą, poprzednia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 kwietnia 1999 r. nakazująca inwestorowi przedłożenie określonych dokumentów. To oznacza, że ostatnia z wymienionych decyzji znalazła się ponownie w obrocie prawnym i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. będzie ponownie rozpatrywał odwołanie od niej wniesione przez Mariusza G. W tej sytuacji orzeczenia wydane później w oparciu o uchyloną obecnie decyzję kasacyjną, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winny z kolei zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, niezależnie od kwestii ich poprawności merytorycznej. Zachodzi bowiem podstawa z art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa do wznowienia postępowania administracyjnego, jakie toczyło się po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy /następnie uchylonej przez Sąd/. Już z tego tylko względu decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie podlegały uchyleniu. Jednakże należy stwierdzić, że decyzje te naruszają także dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie może bowiem ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero - jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. Trzeba zauważyć, że przepis ten nie przewiduje jednak wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wydanie takiej decyzji byłoby też trudne do zrealizowania ze względu na konieczność zachowania miesięcznego terminu określonego w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Powyższy termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, to czas dla organu nadzoru budowlanego na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót /zob. B. Bodziony, R. Dziwiński, P. Gniadzik - "Nowe prawo budowlane z komentarzem wraz z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym", Ośrodek Doradztwa i Szkolenia, Jaktorów 1999, str. 167/. Stosownie do treści art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Gdyby zatem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Konkluzja taka jest zaś nie do przyjęcia z punktu widzenia zasady racjonalnego prawodawcy. Należy więc dojść do wniosku, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania /inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z powyższych względów i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.