II SA/Łd 1203/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Eugeniusza N. na decyzję Wojewody P. z dnia 30 kwietnia (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 marca 1997 r. (...) w częściach ustalających termin wykonania rozbiórki; (...). Decyzją z dnia 3 czerwca 1996 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, Wojewoda P. uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 14 marca 1996 r. nakazującą Eugeniuszowi N. rozbiórkę zadaszenia przy budynku gospodarczym wraz z wmontowanymi wrotami garażowymi, w terminie do 31 maja 1996 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zapoznać strony i umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz materiałów, a wobec stwierdzenia samowoli budowlanej, stosowną decyzję należy wydać na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Decyzją z dnia 6 marca 1997 r., wydaną na podstawie art. 48 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Prezydent Miasta P. nakazał Eugeniuszowi N. dokonanie, w terminie do 30 maja 1997 r., rozbiórki zadaszenia przy budynku gospodarczym wraz z wmontowanymi wrotami garażowymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Eugeniusz N. rozpoczął samowolnie, bez dokumentacji technicznej, i pozwolenia na budowę roboty budowlane przy zadaszeniu wejścia do budynku gospodarczego, co zostało stwierdzone w protokole oględzin z dnia 23.01.1996 r. Postanowieniem z dnia 5 lutego 1996 r. Prezydent Miasta P. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych zadaszenia przy budynku gospodarczym. W dniu 21 lutego 1997 r. dokonano oględzin na posesji Eugeniusza N. i stwierdzono, że zadaszenie przy budynku gospodarczym zostało wykonane i zostały założone drzwi garażowe. Podczas kontroli nie zastano inwestora na posesji. W związku z powyższym, przy piśmie z dnia 24 lutego 1997 r. przesłano Eugeniuszowi N. kserokopię protokołu oględzin, celem zapoznania się z jego treścią i zgłoszenia ewentualnych uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Eugeniusz N. nie zgłosił uwag do protokołu. Po ponownym rozpatrzeniu powyższej sprawy, stwierdzono, że Eugeniusz N. działał bezprawnie z pominięciem wymogów określonych w art. 28 cytowanej na wstępie ustawy. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Eugeniusz N. W dniu 17 kwietnia 1997 r. pracownicy Urzędu Wojewódzkiego w P. dokonali oględzin na posesji przy ul. P. 37 w P. z udziałem inwestora. Ze sporządzonego protokołu wynika, że konstrukcja dachu oparta jest na murze stanowiącym ogrodzenie posesji, a z drugiej strony jest ustawiona przeszklona ściana. Dach oparty jest na drewnianych łatach, pokryty jest przezroczystym eternitem falistym. Obiekt stanowi łącznik pomiędzy salą rehabilitacyjną a salą zabiegową. Do budynku od strony północnej zostały zamontowane drzwi garażowe. Inwestor nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności wybudowanego obiektu. W dniu 21 kwietnia 1997 r. Eugeniusz N. przedstawił w Urzędzie Wojewódzkim w P. odpis jego zgłoszenia robót z dnia 14 kwietnia 1995 r., polegających na: 1. wymianie pokrycia dachowego łatwopalnego na pokrycie zgodne z wymogami POŻ; 2. obróbce elewacji zewnętrznej i wewnętrznej; 3. obróbce elewacji od strony sąsiada; 4. odprowadzeniu wody deszczowej od budynku. Pismem z dnia 6 maja 1995 r. Urząd Rejonowy w P. odpowiedział inwestorowi, że zgłoszony zakres robót nie wymaga zgodny Urzędu. Decyzją z dnia 30 kwietnia 1997 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 marca 1997 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że dostarczone w dniu 21 kwietnia 1997 r. dokumenty do organu II instancji odnoszą się do remontu istniejącego budynku gospodarczego, a nie do budowy nowego obiektu budowlanego, jakim jest łącznik pomiędzy salą rehabilitacyjną a salą zabiegową. Obowiązujące Prawo budowlane nie przewiduje legalizacji obiektów wykonanych samowolnie po wejściu w życie wyżej cytowanej ustawy. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Eugeniusz N. zarzucił decyzji ostatecznej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 140 Kc, par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia - przez przyjęcie, że: a/ skarżący jest pozbawiony praw do inwestowania na własnej działce, a jego wniosek do władz budowlanych o wydanie pozwolenia, na wykonanie zadaszonego łącznika z podaniem warunków, nie zasługuje na rozpatrzenie, b/ skarżący przystąpił do wykonania budynku przy sąsiedniej działce, z naruszeniem interesów sąsiada, nie zachowując wymaganej odległości od granicy działki, c/ skarżący ma mniejsze prawa do inwestowania na swojej działce, w porównaniu do sąsiada - K., który w tym samym miejscu po drugiej stronie granicy działki budował budynek garażowy, z którego korzysta. Tymczasem jest tak, że Eugeniusz N. /jako właściciel nieruchomości/ może korzystać z rzeczy, z wyłączeniem innych osób, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Władze budowlane uchyliły się od rozpoznania wniosku z dnia 5 stycznia 1996 r., w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie zadaszonego łącznika. Łącznik ten ma spełniać funkcję komunikacyjną, między obiektami szkolnymi i nie jest ani budynkiem, ani garażem, dlatego nie narusza interesów sąsiada i nie wymaga jego zgody. Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego /art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1 pkt 4 Kpa/. Eugeniusz N. zarzucił, iż nie rozumie decyzji Wojewody P. w sytuacji, gdy zaniechano rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na wykonanie zadaszenia. Wykonana inwestycja ma na celu stworzenie lepszych warunków korzystania z istniejącej zabudowy przez młodzież szkolną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie stanowiska podano, że Eugeniusz N. zobowiązał się dostarczyć do dnia 21 kwietnia 1997 r. pismo o wyrażeniu zgody na prowadzenie robót budowlanych. W zakreślonym terminie przedstawił jedynie zgłoszenie zamiaru przystąpienia do remontu budynku gospodarczego. W piśmie z dnia 19 września 2000 r. skarżący poinformował Sąd, iż nie jest w stanie stawić się na rozprawie z uwagi na stan zdrowia. Załączył zaświadczenie lekarskie, które zdaniem Eugeniusza N., nie zezwala mu na uczestniczenie w rozprawie. Z kserokopii zaświadczenia lekarskiego z dnia 6 września 2000 r. wynika, że skarżący jest leczony w Klinice Chirurgii Polowej i Ortopedii WAM w Ł. z powodu dyskopatii. Pismo skarżącego nie zawiera wniosku o odroczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądowa sprawowana jest pod względem legalności, co oznacza, że Sąd nie bada w zasadzie kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości. Wychodząc z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi albowiem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja administracyjna oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obrażały prawo materialne lub naruszały przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 22 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mogłoby stanowić podstawę ich uchylenia. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Zgodnie z art. 108 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisem art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane, wprowadzony został obowiązek nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z treści tego przepisu wynika, że przesłanką niezbędną do wydania nakazu rozbiórki jest tylko ustalenie, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę danego obiektu budowlanego. Po myśli art. 3 pkt 1 lit. "b" omawianej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Pkt 3 tego artykułu wyjaśnia, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, przedmiotowy obiekt budowlany to w istocie zadaszenie łącznika pomiędzy salą rehabilitacyjną a zabiegową. Konstrukcja dachu oparta jest na przeciwległych murach. Od strony północnej zostały zamontowane drzwi garażowe, wykuto szczelinę do przeprowadzenia instalacji oświetleniowej. W utrwalonym już orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że dla uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, a nawet posiadanie ścian; wystarczy, że jest to konstrukcja przestrzenna, posiadająca jako element konieczny pokrycie dachowe, które w jakikolwiek sposób łączy się z gruntem. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Skoro zaś, zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 tejże ustawy, robotami budowlanymi są prace polegające na montażu obiektu budowlanego, to pozostawać musi poza sporem, że wybudowanie spornego obiektu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 14 kwietnia 1995 r. Eugeniusz N. zgłosił wprawdzie do organu administracyjnego roboty budowlane, jednakowoż nie miały one polegać na wybudowaniu obiektu budowlanego. Samowola budowlana stwierdzona została w dniu 23 stycznia 1996 r. /vide protokół oględzin z udziałem skarżącego/, toteż nawet potraktowanie żądania zawartego w piśmie Eugeniusza N. z dnia 6 lutego 1996 r. jako wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie mogło doprowadzić do wydania takiej decyzji. Zaniechanie umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę /wobec jego bezprzedmiotowości/ nie nosi cech naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast fakt dopuszczenia się samowoli budowlanej uzasadniał wydanie decyzji rozbiórkowej. Art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jest przepisem wyrażającym normę sankcjonującą działania sprzeczne z treścią normy wyrażonej w przepisach nakazujących uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia o zamiarze budowy oraz zakazujących podjęcia budowy w razie sprzeciwu właściwego organu. Celem tej normy jest zapewnienie stanu zgodności z prawem. Stan ten ma polegać na podejmowaniu robót budowlanych /poza określonymi w ustawie wyjątkami/ jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Późniejsza ingerencja organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego sprzecznie z przepisami, stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań naruszających przepisy prawa budowlanego. Warte podkreślenia jest to, że jednakowa sankcja spotyka inwestorów, którzy spełniając teoretycznie wszystkie materialne przesłanki dopuszczalności wszczęcia procesu budowlanego nie uzyskali jedynie formalnego ich potwierdzenia w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i tych samowolnie prowadzących inwestycje, dla których nie uzyskaliby pozwolenia na budowę, właśnie z uwagi na niespełnienie wszystkich wymaganych przesłanek materialnych. W wyroku z dnia 11 czerwca 1996 r., SA/Wr 2759/95 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż istotną i jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jest brak pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Nakaz rozbiórki jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy, bądź wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ponieważ w wydawanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można ustalić terminu jej wykonania /uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98-ONSA 1998 Nr 4 poz. 108/, Sąd stwierdził nieważność decyzji obu instancji w części /art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o NSA w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. W pozostałym zakresie nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 6 marca 1997 r., nie naruszają prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.