II SA/Łd 1077/97

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Antoniego T. na decyzję Wojewody P. z dnia 8 maja 1997 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego - oddala skargę. We wniosku z dnia 18 listopada 1996 r. Antoni T. zgłosił wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr 150 a 151/1 i 151/2 oraz działkami 151/1 i 151/4 a działką 152/1. Decyzją z dnia 19 grudnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. na podstawie art. 105 Kpa umorzył postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe, gdyż Andrzej T. w dniu 25 listopada 1996 r. złożył oświadczenie o rezygnacji z przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego. W odwołaniu od powyższej decyzji Andrzej T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 7 lutego 1997 r. wydaną na podstawie art. 132 Kpa, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. uchylił w całości decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Decyzją z dnia 10 kwietnia 1997 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w B. odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w rejestrze ewidencji gruntów obrębu K. gminy B. nr 151/2 a nr 150 oraz 151/4 a nr 152/1. W uzasadnieniu decyzji podano, że Antoni T. w dniu 18 listopada 1996 r. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w rejestrze ewidencji gruntów obrębu K. gm. B. nr 150, 151/1, 152/2, 151/4, 152/1. Antoni i Zofia T. nabyli własność nieruchomości położonej w K. gm. B. oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr działki 151 o powierzchni 2,89 ha aktem notarialnym Rep. A nr 81/83 z dnia 31 stycznia 1983 r. Na wniosek ww. osób dokonano podziału działki nr 151 o powierzchni 2,89 ha na działki nr 151/1 o powierzchni 2,1626 ha, 151/2 o powierzchni 0,2449 ha, 151/3 o powierzchni 0,2448 ha, 151/4 o powierzchni 0,2502 ha, który został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego (...) z dnia 25 listopada 1996 r. Antoni i Zofia małżonkowie T. przenieśli aktem notarialnym Rep. A nr 5419/1996 z dnia 23 grudnia 1996 r. własność działki nr 151/2 na rzecz Jana i Elżbiety małżonków W. oraz działek nr 151/3 i 151/4 aktem notarialnym Rep. A nr 54 i 3/1996 z dnia 23 grudnia 1996 r. na rzecz Marka i Anny małżonków K. Antoni i Zofia małżonków T. pozostają w dalszym ciągu właścicielami działki gruntu nr 151/1 o powierzchni 2,16 ha. W tym stanie faktycznym organ I instancji stwierdził, iż wniosek Antoniego T. podlega oddaleniu w części dotyczącej żądania rozgraniczenia działki nr 151/2 z działką nr 150 oraz działki nr 151/4 z działką nr 152/1. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli. Legitymacja do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przysługuje także użytkownikom wieczystym oraz osobie będącej posiadaczem nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Antoni T. nie posiada interesu prawnego a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w rejestrze ewidencji gruntów obrębu K. gminy B. nr 150, 151/2, 152/1 i 151/4. Nie posiada on tytułu prawnego względem ww. nieruchomości. Nie jest również ich posiadaczem samoistnym czy zależnym oraz nie posiada ograniczonego prawa rzeczowego w stosunku do tych nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji Antoni T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przeprowadzenie rozgraniczenia działki nr 151 od działki nr 150 i 152/1 w układzie pierwotnym, czyli przed jej podziałem". Antoni T. wyjaśnił, iż w obecnym stanie faktycznym - po dokonanym podziale działki 151 i dokonanym pomiarze z wytyczeniem linii granicznych włącznie przez uprawnionego geodetę stwierdzono, że linie graniczne pomiędzy działkami 151 a 150 oraz 151 a 152/1 mają znaczne odchylenie na niekorzyść działki 151, bo sięgające do około 2 mb szerokości po obu stronach w stosunku do linii granicznych pierwotnych. Dodał, że nieruchomość tę nabył w 1983 r. aktem notarialnym z PFZ. Do chwili podziału a więc przez okres 13 lat nieruchomość tę użytkował w granicach pierwotnych. Antoni T. stwierdził, że powstałe w ten sposób "pasy" przygraniczne pomiędzy działkami 150 a 151/2 oraz 152/1 a 151/4 przylegają do działki nr 151/1 i stanowią jego własność oraz małżonków Zofii T. w warunkach ostatniego spokojnego posiadania. Kategorycznie zaprzeczył twierdzeniu, że nie posiada interesu prawnego do żądania rozgraniczenia tych działek. Nadmienił, że część nieruchomości, która pozostaje przedmiotem rozgraniczenia zostanie przeznaczona na ustanowienie drogi koniecznej - drogi dojazdowej do działki nr 151/l. W obecnej sytuacji działka ta jest pozbawiona takiej drogi, gdyż przy projektowaniu podziału działki, uwzględnieniu drogi dojazdowej przez geodetę sprzeciwił się Kierownik Referatu Budownictwa Urzędu Gminy w B. Wojewoda P. decyzją z dnia 8 maja 1997 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż Antoni T. dokonał podziału swojej działki 151 na działki 151/1, 151/2, 151/3, 151/4. Następnie Aktami Notarialnymi Rep. "A" nr 5419/1996 z dnia 23 grudnia 1996 r. i Rep. "A" nr 5413/1996 z dnia 23 grudnia 1996 r. zbył działki 151/2 na rzecz Jana i Elżbiety małżonków W., działki 151/3 i 151/4 na rzecz Marka i Anny małżonków K. Marek i Anna małżonkowie K. ustanowili nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki 151/1 objętej księgą wieczystą Kw 10124 służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę 151/3 pasem szerokości pięciu metrów wzdłuż jej północnej granicy, biegnącym od działki 151/1 do drogi. W tej sytuacji Antoni T. nie jest stroną w postępowaniu, które dotyczy ustalenia granicy na odcinku między działkami 151/2 z 150 i 151/4 i 152/1. Nie jest też zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie tych nieruchomości, nie posiada także żadnych praw podmiotowych polegających na korzystaniu z wnioskowanego do rozgraniczenia tych gruntów - art. 510 Kodeksu postępowania cywilnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego i kolejnych pismach procesowych Antoni T. wskazał, iż skarga dotyczy nie tylko decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania, ale także sprawy ustanowienia drogi koniecznej, która jest ściśle związana ze sprawę rozgraniczenia. Skarżący przedstawił okoliczności dotyczące nabycia w 1983 roku działki nr 151 położonej we wsi K., jej podziału i sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału tejże działki. Zgłosił także zarzuty co do przewlekłości postępowania w przedmiocie rozgraniczenia i zarzuty do decyzji zatwierdzającej podział działki nr 151. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami - art. 29 ust. 2. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony - art. 30 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nie służy zażalenie /art. 30 ust. 4/. Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w trzech przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 ustawy, a mianowicie: - przy scalaniu gruntów, - w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej, - jeżeli rozgraniczenie uzasadnione jest interesem społecznym. Jednocześnie w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zatytułowanym "Rozgraniczenie nieruchomości", brak jest regulacji, która określałaby krąg podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego aczkolwiek przepisy tam zawarte posługują się pojęciem strony. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż uprawnionym do wszczęcia postępowania będzie strona w rozumieniu art. 28 Kpa. /por. E. Mzyk, Podział i rozgraniczanie nieruchomości, ZCO Warszawa-Zielona Górna 1994, str. 51-52/. Według art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreśla się także, że w postępowaniu sądowym pojęcie strony reguluje art. 510 Kpc stanowiący: "Zainteresowanym w sprawie jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania, może on wziąć udział w każdym stanie sprawy. Jeżeli weźmie udział staje się uczestnikiem". Jest to o tyle istotne, że w razie sporu co do przebiegu granic postępowanie rozgraniczeniowe z etapu postępowania administracyjnego niejako "wchodzi" w dalszy etap - etap postępowania sądowego. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, gdy granice stały się sporne, należy do sądu powszechnego /art. 153 Kc/. Spory graniczne są typowymi sprawami cywilnymi. Dostrzegając "dwuetapowość" postępowania rozgraniczeniowego Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 lutego 1983 r. III CZP 2/83 wskazał, iż w przypadku gdy sprawa o rozgraniczenie została wszczęta przed organem administracji na wniosek osoby zainteresowanej, osoba ta pozostaje nadal wnioskodawcą w postępowaniu przed sądem. /OSNCP 1983 z. 10 poz. 152 - uchwała zachowała aktualność pod rządem ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne/. W uzasadnieniu zaś wyroku z dnia 13 kwietnia 1988 r. III CZP 23/88 Sąd Najwyższy stwierdził, że zainteresowanym w sprawie o rozgraniczenie oprócz właściciela i współwłaściciela nieruchomości są użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu. Jednakże nie każde prawo podmiotowe stwarzać będzie przymiot "zainteresowanego" w oparciu o art. 510 Kpc. I tak osoba korzystająca z cudzej nieruchomości w zakresie przejazdu i przechodu nie jest zainteresowanym w rozumieniu art. 510 par. 1 Kpc w sprawie o rozgraniczenie tej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią. /OSNCP 1989 z. 9 poz. 137/. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczące się przed organami administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego - w zakresie nie uregulowanym odrębnie w Prawie geodezyjnym - mają zastosowanie przepisy Kpa W razie zatem braku stosownych przepisów w Prawie geodezyjnym /lex specialis/ należy stosować przepisy Kpa Zważywszy jednak na powiązanie postępowania administracyjnego i postępowania sądowego zasadnym jest odniesienie omówionego powyżej pojęcia strony tj. uprawnienia do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego do postępowania administracyjnego, co uczyniły organy administracji publicznej w niniejszej sprawie. Brak byłoby racjonalnych argumentów przemawiających za przyznaniem statusu strony, a tym samym uprawnienia do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osobie, która nie jest właścicielem /współwłaścicielem/ nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź osobą, której przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. W rozważanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że Antoni T. nie jest osobą uprawnioną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami nr 151/2 a nr 150 oraz nr 151/4 a nr 152/1. Skarżący nie jest właścicielem /współwłaścicielem/ bądź użytkownikiem wieczystym żadnej z tych nieruchomości i nie przysługują mu w tym zakresie szczególne prawa podmiotowe /rzeczowe/. Antoni T. może żądać rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej nadal jego współwłasność tj. działki nr 151/1 z nieruchomościami przyległymi do niej tj. działkami nr 150, nr 152/1, nr 151/2, nr 151/3 i 151/4. W takim też zakresie organ administracji publicznej uznaje Antoniego T. za stronę postępowania o rozgraniczenie i w takim też zakresie istnieje zawisłość sprawy przed organem I instancji. Wynika to m.in. z pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w B. do organu odwoławczego z dnia 23 kwietnia 1997 r. Jeśli zaś skarżący uważa, że w tym zakresie organ prowadzi postępowanie przewlekle to służą mu stosowne środki dotyczące bezczynności organu administracji publicznej. Skarżący nie ma natomiast przymiotu strony do żądania przeprowadzenia rozgraniczenia między działkami, co do których nie posiada żadnych praw. Skarżący Antoni T. powołał się na art. 61 par. 3 Kpa stanowiący; iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego jest wniosek podmiotu mającego przymiot strony, z zastrzeżeniem przypadków, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu. Artykuł 61 par. 1 Kpa wyznacza zatem granice zasady skargowości, przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Oznacza to, że ocenę żądania jednostki przeprowadza organ administracji publicznej. Następstwem przyjęcia odmiennej koncepcji - jak podkreśla B. Adamiak - byłaby konieczność zakończenia postępowania przez wydanie decyzji, każde bowiem postępowanie kończy się decyzją /art. 104 par. 2 Kpa/. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w art. 65 par. 1 i art. 66 par. 3 Kpa. Tylko, gdy w wyniku wadliwej oceny przepisów organ wszczął postępowanie, winien zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania. /por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 308-309/. Przepisy prawa polskiego, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawach, nie przewidują wydawania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Takie rozwiązania szczególne mogą zawierać przepisy prawa procesowego /art. 31 par. 2, art. 149 par. 1, art. 149 par. 3, art. 157 par. 3 Kpa/ bądź przepisy prawa materialnego. Według art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze postanowienia. Konieczność wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego potwierdza treść art. 30 ust. 3 tejże ustawy. Stosownie do art. 30 ust. 3 postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Tym samym przepis art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ jako przepis lex specialis wymaga wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Powstaje zatem pytanie, jakie rozstrzygnięcie wydać winien organ, gdy stwierdzi, iż wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego składa podmiot nie mający przymiotu strony. Brak podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego /rozpatrzenia sprawy/ oznacza, że postępowanie administracyjne nie może się w ogóle toczyć /bezprzedmiotowość postępowania/. Jeśli zaś postępowanie administracyjne jest w toku /np. wskutek podjęcia czynności wyjaśniających/ podlega umorzeniu /art. 105 par. 1 Kpa/. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1983 r. - SA/Wr 163/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 30 i z dnia 5 stycznia 1982 r. - II SA 919/81 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 5/. Mając na uwadze brak przymiotu strony Antoniego T. co do żądania rozgraniczenia działek, będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, uznać należy, iż rozstrzygnięcie organu administracji publicznej prawa nie narusza. Można jedynie rozważać, czy organ winien umorzyć postępowanie w tym zakresie, czy odmówić wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości - z powodu braku statusu strony osoby składającej wniosek - nie można przypisać cech niezgodności z prawem. W sytuacji, gdy wyraźny przepis prawa materialnego /art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./ wymaga wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dopuszczalna jest możliwość wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu braku przymioty strony osoby składającej wniosek. W takim przypadku chronione są interesy osoby składającej wniosek. Osobie tej służy bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia i skarga do Sądu. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.