II SA/Kr 89/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Karoliny K. na decyzję Wojewody T. z dnia 2 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie rozbiórki - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 26 września 1997 r. (...) Prezydent Miasta T., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał Andrzejowi S. rozbiórkę wykonanej nadbudowy piętra na istniejącym budynku warsztatu samochodowego na działce nr 124 obr. 202 w T. Podstawa faktyczną decyzji było ustalenie, że roboty budowlane wykonane na przedmiotowej działce zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wprawdzie inwestor wnioskiem z dnia 4 marca 1997 r. dokonał zgłoszenia obejmującego wykonanie robót mających na celu zabezpieczenie istniejącego stropodachu nad budynkiem warsztatu samochodowego poprzez zwiększenie spadku i wymianę pokrycia dachu, jednak zakres wykonanych robót budowlanych znacznie odbiegał od zakresu robót określonych w zgłoszeniu. Inwestor nadbudował kondygnację na istniejącym budynku parterowym, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji Andrzej S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając obrazę przepisów postępowania polegającą na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, niezastosowanie się organu do wskazań organu II instancji zawartych w decyzji z dnia 18 sierpnia 1997 r. oraz błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący podał, że organ I instancji nie ustalił zakresu prac modernizacyjnych obiektu warsztatu samochodowego i nie rozważył z urzędu dokonania legalizacji tych robót. Decyzją z dnia 2 grudnia 1997 r. (...) Wojewoda T. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I-ej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane w oparciu o dokonane zgłoszenie traktowane przez prawo budowlane jako pozwolenie. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest sprzeczne z wcześniej dokonanymi ustaleniami. Organ II instancji przyjął, że badanie legalności wykonywanych robót budowlanych z pozwoleniem przeprowadza się w trybie przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Zalecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w sprawie ze skargi Karoliny K. na decyzję wydaną w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Karolina K. zarzuciła niezasadność uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda T. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że rozstrzygnięcie sprawy na obecnym etapie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest przedwczesne, bowiem sprawa jest przedmiotem postępowania sądowego toczącego się do II SA/Kr 1043/97 i II SA/Kr 1713/97. Nadto istnieje konieczność przeanalizowania sprawy pod kątem zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta T. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ kognicja sądu ograniczona jest do zbadania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd bada naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, nie będąc przy tym związany granicami skargi /art. 51 cyt. ustawy/. Na wstępie zaznaczyć należy, że nadesłane przez organ akta sprawy nie są kompletne - zawierają jedynie postanowienia i decyzje wydane w sprawie. Jedynie z uzasadnień tych orzeczeń wynika, że inwestor w dniu 4 marca 1997 r. dokonał zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych, że interwencję w sprawie zgłosiła do urzędu w dniu 17 marca 1997 r. Karolina K. oraz, że w dniu 21 marca 1997 r. dokonano kontroli budowy i stwierdzono nadbudowanie przez inwestora kondygnacji w stanie surowym. Nadto, tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie ustalają w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy. Organy administracji nie ustaliły kiedy wykonano przedmiotowe prace, czy nadbudowa została już zakończona, czy ewentualnie wykonane roboty budowlane nabrały już cech ukształtowanego obiektu budowlanego. Wobec powyższego rozpoznając skargę sąd nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 48 prawa budowlanego, ani też ocenić zgodności z prawem poglądu organu II instancji, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Dokonując kontroli legalności decyzji stwierdzić jednak można, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały - z przyczyn wyżej wskazanych - z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa. Już to wystarczające jest do uchylenia tych decyzji, gdyż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu administracji będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokładne ustalenie stanu faktycznego. Będzie miał przy tym organ na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 nie wymienia robót budowlanych polegających na nadbudowie kondygnacji jako zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Również z treści art. 30 prawa budowlanego wynika, że roboty takie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, nie podlegając tylko obowiązkowi zgłoszenia. Nadbudowa obiektu budowlanego jest bowiem budową, jak to wynika z treści art. 3 pkt 6 cytowanej ustawy, zawierającego słowniczek określeń ustawowych będący normą prawną Nie można zgodzić się z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "roboty były wykonywane w oparciu o dokonane zgłoszenie traktowane przez ustawę - prawo budowlane, jako pozwolenie. A zatem stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że roboty budowlane były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest sprzeczne z wcześniej dokonanymi ustaleniami". Po pierwsze, jak ustala organ I instancji, zgłoszenie obejmowało wykonanie prac polegających na zabezpieczeniu dachu, a nie przeprowadzeniu robót budowlanych prowadzących do nadbudowy kondygnacji. Działania inwestora dokonującego zgłoszenia tylko wówczas będą zgodne z prawem, gdy przedmiot zgłoszenia będzie odpowiadać dyspozycji przepisu art. 30 prawa budowlanego. Po drugie, działanie inwestora może nosić również cechy samowoli ze względu na termin przystąpienia do wykonania tych robót. Jak zdaje się wynikać z postanowienia z dnia 19 maja 1997 r. Andrzej S. przystąpił do robót budowlanych przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia. Dlatego też nie można się zgodzić, że zgłoszenie dokonane wbrew wymaganiom ustawowym było traktowane jak uzyskanie pozwolenia na budowę. Będzie miał również organ na uwadze, że przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego dotyczą robót budowlanych w toku wykonania, a więc nie mających cech ukształtowanego obiektu budowlanego. A nadto że obejmują one inne przypadki niż wybudowanie lub budowa obiektu budowlanego albo jego części - bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Oczywistym jest, że nie chodzi tu o dokonanie przez inwestora jakiegokolwiek zgłoszenia. Działanie inwestora wtedy dopiero nie będzie nosiło cechy samowoli, gdy dla zamierzonych robót budowlanych wystarczające będzie zgłoszenie, a do wykonania robót budowlanych inwestor przystąpi nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy.