II SA/Ka 849/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Władysławy i Ferdynanda M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 8 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją z dnia 22 lutego 1999 r. (...) Prezydent Miasta J. udzielił Januszowi i Krystynie B. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne /roboty obejmują: docieplenie ścian zewnętrznych budynku, obniżenie poziomu posadzki o 30 cm, wybudowanie ścianek działowych oraz zabudowanie okna z drzwiami balkonowymi w miejsce drzwi garażowych/, w budynku usytuowanym na działce nr 116 obr. 142 przy ul. W. w J. Organ powołał się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 3b w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i par. 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. /nie precyzując bliżej tego aktu prawnego/. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania nie jest sprzeczna z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. Zakres robót oraz sposób ich wykonania określony w projekcie nie przewiduje ingerencji w teren działki sąsiedniej oraz nie narusza interesu osób trzecich. W odwołaniu /określonym jako zażalenie/ Władysława i Ferdynand M. wnieśli o uchylenie decyzji I instancji. Decyzji tej zarzucili rażące naruszenie prawa. Precyzując zarzut podnieśli, że budynek gospodarczy jest usytuowany w granicy ich działki nr 54/1, obr. 143 w. J., co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/. Nadto inwestorzy nie wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego wymaga art. 32 w związku z art. 71 prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono także, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego utrudni zagospodarowanie ich działki, dopływ światła dziennego do ich pomieszczeń mieszkalnych oraz spotęguje zanieczyszczenie powietrza poprzez niską emisję pyłów. Odwołujący się zauważyli również, że dopiero po ich interwencjach budynek gospodarczy wybudowany w 1998 r. został zgłoszony do odbioru. Umieszczenie w budynku okien z PCV oraz dwojga drzwi wejściowych świadczy o tym, że inwestorzy od razu wiedzieli, że będzie to w przyszłości budynek mieszkalny. Decyzją z dnia 8 kwietnia 1999 r. (...) Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przytoczył przepisy art. 5, art. 29 i art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że: - wykonanie niekonstrukcyjnych robót remontowo-adaptacyjnych w istniejącym budynku, zgodnie z art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 ust. 1, - organ I instancji mając na uwadze możliwość udziału stron w postępowaniu nakazał inwestorowi uzyskanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych i taką decyzję wydał. Nie było to konieczne, gdyż wystarczyło przyjęcie zgłoszenia dla tego zakresu robót - co również umożliwia udział stron w postępowaniu administracyjnym, - przedstawiony w projekcie budowlanym zakres robót adaptacyjnych również nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Władysława i Ferdynand M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgłosili wobec niej zarzuty takie jak w odwołaniu wobec decyzji I instancji. Nadto zarzucili, że inwestorzy nie mają prawa do samowolnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie posiadają zapewnień dostawy energii elektrycznej i wody. Stwierdzili, że roboty wykonane przez inwestorów, tj. dobudowa tarasu, wybicie otworów drzwiowych i okiennych, dobudowa ciągów kominowych i wentylacyjnych oraz obniżenie poziomu budynku poniżej ław fundamentowych - są istotnymi zmianami konstrukcyjnymi i wyglądu zewnętrznego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na mocy art. 21 ustawy o NSA Sąd sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Tak przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa. Przede wszystkim skonstatować trzeba, że decyzja organu odwoławczego nie jest zgodna z art. 138 Kpa w związku z art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Zachodzi mianowicie sprzeczność między rozstrzygnięciem tejże decyzji odwoławczej a uzasadnieniem faktycznym i prawnym decyzji. Skoro organ odwoławczy przyjął, że na wykonane roboty nie było potrzebne pozwolenie a co za tym idzie nie było podstaw do wydania decyzji I instancji, to organ odwoławczy nie powinien wydać rozstrzygnięcia opartego o art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Takie rozstrzygnięcie może być bowiem wydane tylko wtedy gdy decyzja I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowa, zwłaszcza pod względem zgodności z prawem /por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck. W-wa 1996 r. str. 587/. Jeżeli zaś organ odwoławczy nie usunie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu wydaje decyzję również naruszającą prawo /por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85 - ONSA 1986 Nr 2 poz. 43/. Naruszenie to, w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając bowiem, że na wykonanie spornych robót nie było potrzebne pozwolenie, organ odwoławczy nie rozpatrzył zarzutów odwołania i zgodności udzielonego przez organ I instancji pozwolenia z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że inwestorzy wykonali roboty, których nie można ograniczyć do mających charakter remontowo-adaptacyjny. Według art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Budowa ścian działowych, obniżenie poziomu posadzki o 30 cm w celu uzyskania wysokości pomieszczeń 2,50 m oraz zabudowanie okna z drzwiami balkonowymi w miejsce drzwi garażowych nie są odtworzeniem stanu pierwotnego lecz przebudową. Jest to przebudowa związana z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania. Ten związek nie odbiera robotom charakteru przebudowy a więc budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. W rezultacie stwierdzić należy, iż tok postępowania organu I instancji, jako oparty o przepisy art. 71 ust. 1 i 2 prawa budowlanego w związku z art. 32 prawa budowlanego oraz rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/, był prawidłowy. Natomiast decyzja organu I instancji, jakkolwiek nawiązująca do pojęcia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i art. 5 prawa budowlanego, nie rozważyła czy przebudowa spornego obiektu doprowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów skarżących. W szczególności nie rozważono zgodności inwestycji z przepisami art. 5 ust. 2 prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. Po złożeniu konkretnych zarzutów w odwołaniu rozpatrzenie zarzutów odwołujących się z tym związanych było obowiązkiem organu odwoławczego. Skoro tego nie uczyniono to doszło do naruszenia cyt. art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA, zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o art. 55 ust. 1 ustawy o NSA. W dalszym postępowaniu należy rozważyć wyżej wskazane kwestie podniesione w skardze i w odwołaniu a związane z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Przypomnieć w tym miejscu warto, że o naruszeniu tych interesów można mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone konkretne warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie /por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. II SA/Ka 1176/97 - nie publ./.