II SA/Ka 2223/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Czesława J. na decyzję Wojewody B. z dnia 13 października 1998 r. (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 12 sierpnia 1998 r. (...); (...). Decyzją z dnia 16 czerwca 1997 r. (...) wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w B.-B., udzielono Janinie B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 1211/1 w G. - według projektu typowego BG-2. Pismem z dnia 8 sierpnia 1997 r. Czesław J. zwrócił się o sprawdzenie usytuowania nowo budowanego budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Po rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy B. postanowieniem z dnia 4 września 1997 r. (...) wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce nr 1211/1 w G. /art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane/. Powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli organ I instancji podał, iż roboty budowlane prowadzone są niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, bowiem zbliżono budynek do granicy północnej z 5,0 m na 3,0-2,9 m, dokonano nadbudowy obiektu oraz zbliżono okap dachu do granicy północnej. Następnie decyzją z dnia 17 listopada 1997 r. (...) organ I instancji nakazał Jolancie B. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie poprzez: - sporządzenie planu zagospodarowania oraz inwentaryzacji, - sporządzenie opinii technicznej, - wykonanie ściany pełnej od strony zachodniej - obcięcie okapu dachu od strony północnej o 55 cm i od strony zachodniej o 50 cm, - wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu przez zamontowanie rynien i odprowadzenie ich na teren własnej posesji, a to w terminie do 31 stycznia 1998 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Po rozpatrzeniu odwołań Jolanty B. oraz Marii i Czesława J. powyższą decyzję uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie decyzji, wydanej z up. Wojewody B. z dnia 6 stycznia 1998 r. (...). Organ odwoławczy wskazał na błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz polecił rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego po rozważeniu usytuowania budynku w odniesieniu do linii rozgraniczających różne sposoby użytkowania terenu, w tym również możliwości zachowania okien od strony zachodniej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 19 stycznia 1998 r. (...), wydaną z up. Wójta Gminy B. na podstawie porozumienia z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B.-B., nakazano Jolancie B. wykonanie w terminie do dnia 31 marca 1998 r. następujących czynności: - sporządzenie planu zagospodarowania działki oraz inwentaryzacji, - sporządzenie opinii technicznej o zgodności wykonanych robót zgodnie ze sztuką budowlaną, - obcięcie okapu dachu od strony północnej o 55 cm, a od strony zachodniej - o 50 cm, - wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu przez zamontowanie rynien i odprowadzenie ich na teren własnej posesji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskutek odwołania Marii i Czesława J. oraz Jolanty B. decyzją z dnia 14 kwietnia 1998 r. (...), wydaną z upoważnienia Wojewody B., ponownie uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji organu I instancji nie zajęto stanowiska odnośnie okien wykonanych od strony zachodniej, a skoro wydano nakaz obcięcia okapu z tej strony, to posadowienie okien jest niezgodne z prawem, tym bardziej, że odległość budynku od granicy z działką pgr 1215/3 wynosi 2,8 m. Zdaniem organu II instancji, odległość ta może być pozostawiona tylko za zgodą współwłaścicieli tej działki lub wydaniu postanowienia organu w trybie par. 12 ust. 7 rozporządzenia MGPiB w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za nieuzasadnione uznano natomiast żądanie rozbiórki obiektu z uwagi na zgodność inwestycji z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zwrócił się o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych poprzez usytuowanie otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanego w odległości 2,8 m od granicy z działką nr 1215/3, stanowiącą współwłasność Jolanty B. oraz Marii i Czesława J., a użytkowaną jako droga. Odpowiadając na wniosek, Dyrektor Departamentu Budownictwa, Architektury, Geodezji i Kartografii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 2 lipca 1998 r. (...) poinformował, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...), gdyż droga nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu przepisu par. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Następnie decyzją z dnia 12 sierpnia 1998 r. (...) organ I instancji nakazał Jolancie B. wykonanie w terminie do dnia 30 września 1998 r. następujących czynności: - sporządzenie planu zagospodarowania oraz inwentaryzacji działki nr 1211/1, - sporządzenie opinii technicznej o zgodności wykonanych robót zgodnie ze sztuką budowlaną, - wykonanie odprowadzenia wód opadowych z dachu przez zamontowanie rynien i odprowadzenie ich na teren własnej posesji, - obcięcie okapu dachu od strony północnej o 55 cm. Jako podstawę prawną decyzji organ orzekający powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W motywach organ podał, że Jolanta B. prowadzi roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, lecz roboty zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, bowiem budynek zbliżono do granicy północnej z odległości 5,0 m do 3,0-2,9 m, wykonano nadbudowę obiektu i zwiększono okap dachu wokół budynku. Stąd też należało nakazać inwestorowi wykonanie odpowiednich czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Organ I instancji jednocześnie uznał za niecelowe nakazanie zamurowania okien i obcięcia okapu dachu od strony zachodniej, tj, działki nr 1215/3, bowiem zarówno budynek mieszkalny Czesława J., jak i budynek mieszkalny Jolanty B., zostały zlokalizowane w odległościach mniejszych od granicy tej działki i oba budynki posiadają od strony zachodniej otwory okienne. Stąd też taki stan rzeczy w ocenie organu nie utrudnia użytkowania działki sąsiedniej. W odwołaniu od tej decyzji Czesław J. powołując się na uzasadnienie swoich poprzednich odwołań, dodatkowo zarzucił, że organ I instancji nie podjął sprawy odległości wznoszonego budynku od granicy z jego działką w odległości mniejszej niż 3,0 m. Natomiast zlokalizowanie obiektu od strony zachodniej w odległości mniejszej niż "ustawowa" i umieszczenie tak okien, nastąpiło bez wymaganej zgody sąsiadów. Nadto, odwołujący podniósł, że do tej pory nie uzyskał odpowiedzi na pismo z dnia 3 listopada 1997 r. w sprawie zamontowania okien i drzwi w budynku, mimo wcześniejszego wstrzymania budowy oraz na jego skargę z dnia 7 maja 1998 r. na pracownika Urzędu Wojewódzkiego prowadzącego sprawę. Zaskarżoną decyzją, wydaną z upoważnienia Wojewody B., utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na pismo Departamentu Budownictwa, Architektury i Kartografii z dnia 3 lipca 1998 r. (...) i (...), stwierdził, że działka nr 1215/3 nie jest działką budowlaną, a równocześnie nie jest to droga w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Stąd też w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, a udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie było potrzebne. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione pozostawienie budynku gospodarczego w odległości 2,8 m od tej działki, użytkowanej jako droga dojazdowa, gdyż nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do dalszych kwestii zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że sytuowanie budynków ścianą z otworami w odległości mniejszej od granic działki budowlanej niż wskazują przepisy, jest niedopuszczalne nawet po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej. Natomiast odpowiedzi na skargę na pracownika udzielono odrębnym pismem z dnia 1 czerwca 1998 r. W skardze do Sądu Administracyjnego Czesław J. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako niezgodnej z prawem. Skarżący zarzucił, iż spełnienie warunków, podanych w decyzji, nie stwarza możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowlanym, a jako samowola budowlana podlegać winna nakazowi rozbiórki. Nadto, skarżący zakwestionował podaną w protokole z dnia 29 sierpnia 1997 r. odległość budynku od granicy - 2,90 m, gdyż pomiaru nie dokonał uprawniony geodeta. Wreszcie, zdaniem skarżącego, skoro zezwolenie na budowę wydane było na inny obiekt i usytuowany w innym miejscu na działce, wbrew stwierdzeniom organu I instancji, inwestor nie prowadzi robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 16 czerwca 1997 r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach stanowi podstawę do wydania postanowienia o ich wstrzymaniu w myśl art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Taki stan rzeczy skutkuje też uchyleniem /przez właściwy organ/ decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ nadzoru ma obowiązek przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydać decyzję: 1/ nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego część, 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności /art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego/. Nakaz wykonania określonych czynności wchodzi przy tym w rachubę jedynie wówczas gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym wypadku należy bowiem orzec rozbiórkę obiektu lub jego części. Nadto, godzi się stwierdzić, że przez istotne odstępstwo robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach należy rozumieć takie naruszenia, które wykluczałyby możliwość uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Okoliczność taka może mieć miejsce zwłaszcza wówczas, gdy usytuowanie obiektu budowlanego na działce narusza odległości, wskazane przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. W tym miejsc wyrazić należy też pogląd, iż na etapie stwierdzonego już odstępstwa od pozwolenia na budowę, nie podlega rozważaniu możliwość zgody organu w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Zgoda taka może być uzyskana jedynie w toku sprawy o pozwolenie na budowę vide: wyrok NSA z dnia 21 października 1993 r. SA/Ka 563/93 - Wokanda 1994 nr 4 str. 31/. Stąd też, wystąpienie organu I instancji, jak i udzielona odpowiedź pismem z dnia 3 lipca 1998 r. (...), nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku niniejszego postępowania nie może być również badana zgodność z prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, aczkolwiek zauważyć przyjdzie, iż nie została ona doręczona skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Zarzuty co do wadliwości tej decyzji mogły być przedmiotem jedynie odrębnej sprawy, mającej na celu wzruszenie ostatecznej decyzji. Jest poza sporem, że budynek gospodarczy na działce nr 1211/1 został wybudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Obiekt budowlany nie został przy tym wytyczony geodezyjnie przed rozpoczęciem robót. Jednakże skarżący w toku postępowania administracyjnego nie negował ustaleń faktycznych organów obydwu instancji co do odległości spornego obiektu od granicy działki, przy czym pomiary te wykonane zostały w toku oględzin z jego udziałem. Stąd też zawarty w skardze zarzut, iż pomiary winien przeprowadzić biegły geodeta, nie mogły odnieść skutku. Stwierdzić jednak należy, iż zawarty w decyzji nakaz sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej obejmuje także obowiązek geodezyjnego naniesienia obiektu /art. 43 Prawa budowlanego/. Zasadnie jednak zarzucił skarżący, iż organy obydwu instancji wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 Kpa nie poczyniły ustaleń co do wysokości spornego obiektu /po jego samowolnym podwyższeniu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego/. Wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem podwyższenie obiektu mogło wpłynąć na pogorszenie warunków użytkowania działki skarżącego, gdyby doszło do naruszenia wymogów z par. 13 warunków technicznych..., bądź spowodowałoby zaciemnienie jego działki. Zdaniem Sądu Administracyjnego, samo zbliżenie obiektu budowlanego do granicy jednej strony na odległość 2,90 m, zamiast minimalnej odległości 3,0 m - zgodnie z wymogiem par. 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych (...) nie powinno być kwalifikowane jako istotne odstępstwo, skutkujące nakazem rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podobnie należy ocenić zbliżenie spornego obiektu do granicy działki nr 1215/3, stanowiącej współwłasność skarżącego, Marii J. i inwestora Jolanty B., a użytkowanej jako droga dojazdowa. Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela jednak poglądu organu odwoławczego, iż w tej kwestii nie mają zastosowania przepisy warunków technicznych (...) co do wymaganych odległości od granicy działki. Przepis par. 12 ust. 4, stanowiąc o warunkach usytuowania na działce budowlanej, nakłada wymóg zachowania minimalnych odległości zabudowy od granic z sąsiednimi działkami, nie mówiąc, iż działka sąsiednia ma być również działką budowlaną w rozumieniu par. 3 ust. 1 warunków technicznych (...), a więc, aby była to wydzielona część terenu, przeznaczona pod zabudowę. Przy odmiennym rozumowaniu, gdyby działka sąsiednia stanowiła np. rolę, las, staw, rzekę, należało dojść do wniosku, że budynek może być sytuowany w dowolnej odległości od granicy z tą działką. Wniosku takiego nie sposób jednak zaakceptować. Pojęcie działki budowlanej odnosi się więc do działki, na której ma być sytuowany budynek, będący przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd też, o ile działka sąsiednia nie jest drogą w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ i nie mają zastosowania wymogi z art. 43 tejże ustawy co do odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, należy zachować a odległości z par. 12 ust. 4 warunków technicznych. Zatem budynek z otworami okiennymi nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, zaś okapy nie mogą zmniejszać odległości o więcej niż 0,5 m /par. 12 ust. 5 warunków technicznych. Jednak wbrew poglądom skarżącego, nakaz wypełnienia otworów okiennych oraz obcięcia okapów, doprowadzi do zgodności robót z przepisami, przy czym jak już wyżej podano, przybliżenie spornego budynku do granicy na odległość 2,90 m, nie może być podstawą nakazu rozbiórki zwłaszcza, że budynek skarżącego jest również zlokalizowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. Stwierdzone przez Sąd Administracyjny naruszenie prawa materialnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 55 ust. 1 tejże ustawy.