II SA/Kr 609/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powszechnej Spółdzielni Spożywców "Społem" w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 18 lutego 1998 r., (...), w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych - skargę oddala. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarówno w przekonaniu Sądu, jak i w szerzej formułowanych opiniach i ocenach, art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest sprzeczny z istotą państwa prawa i w konsekwencji jest sprzeczny z Konstytucją RP. Takie stanowisko zajął wobec tego przepisu Trybunał Konstytucyjny, który odpowiadając na pytanie prawne zadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, wyrokiem z dnia 15 września 1998 r. /K 10/98 - OTK ZU 1998 nr 5 poz. 64/, orzekł o niezgodności art. 2 cyt. ustawy z art. 2 Konstytucji RP. Jednakże Sejm RP w dniu 3 grudnia 1998 r., korzystając z przysługujących mu wówczas uprawnień /art. 239 Konstytucji/, odrzucił wyrok Trybunału Konstytucyjnego, utrzymując tym samym powyższy przepis jako wciąż obowiązujący w systemie prawnym. Niewątpliwie zatem sporny przepis cyt. ustawy zachował swoją moc prawną. W tej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie, czy Naczelny Sąd Administracyjny może w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego niezaakceptowany przez Sejm RP i o własną ocenę spornego przepisu ustawy pominąć ten ciągle obowiązujący przepis w swoim orzeczeniu i zastosować wprost normy Konstytucji. Czy w oparciu o takie rozumowanie Sąd jest władny uwzględnić skargę i orzec, że zaskarżona decyzja naruszyła prawo materialne? W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, jak zresztą w przeważającej liczbie orzeczeń wydanych przez NSA do tej pory w identycznych sprawach, odpowiedź na te pytania powinna być negatywna. Na takie stanowisko wpływa przede wszystkim brzmienie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że sędziowie podlegają nie tylko Konstytucji, ale i ustawom. Podległość sędziego ustawie oznacza, że nie może on odmówić jej zastosowania, jeżeli nikt nie uchylił jej mocy obowiązującej. Sędzia nie może również "wybierać" między ustawą a Konstytucją, pomijać norm ustawowych i oceniać samodzielnie ich konstytucyjności, zwłaszcza że do tej roli jest powołany właśnie Trybunał Konstytucyjny. Z cyt. przepisu wynika również i to, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji, o którym ona sama mówi w art. 8 ust. 2, ma sens i zastosowanie tylko wtedy, gdy dana kwestia nie jest uregulowana ustawowo. Przyjęcie innego rozwiązania prowadziłoby do wniosku, że organ stosujący prawo może zawsze pominąć normę ustawową i zastosować normę konstytucyjną. Nie ma przecież żadnego przepisu stwierdzającego, że organowi wolno tak czynić tylko wtedy, gdy kwestionuje normę ustawową. Zakwestionowanie tej normy ma zresztą charakter subiektywny i oznacza własny pogląd danego organu. Nie ma również przepisu, który "bezpośrednie stosowanie Konstytucji" rezerwowałby tylko dla sądów czy organów stosujących prawo. Skoro stosowanie to jest dostępne każdemu, nie można sądzić, że każdy ma prawo do pomijania rozwiązań ustawowych. W przypadku, w którym organ stosujący prawo uznaje, że dana norma ustawowa jest niezgodna z Konstytucją, winien zatem zadać pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu i nie rozstrzygać samemu powstałego dylematu. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że niezależnie od zastrzeżeń, jakie istnieją wobec regulacji ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r., decydujące jest to, że przepisy tej ustawy obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji. Jeżeli więc Burmistrz Miasta i Gminy w (...), a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wydali swoje decyzje stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie z tą ustawą, nie naruszyli prawa i skarga nie mogła zostać uwzględniona. (...) W rezultacie, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. GLOSA Glosowany wyrok stanowi bardzo znamienną wypowiedź wśród rozlicznych orzeczeń sądowych, a także wyrażonych na ich tle poglądów doktryny, w sprawie związania orzeczeń sądów ustawą, w świetle art. 178 ust. 1 /"Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom"/ oraz art. 8 /"Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej"/ Konstytucji RP. Nie jest zadaniem niżej podpisanego ani rekonstruowanie historii orzecznictwa sądowego i orzecznictwa TK w tym zakresie, ani też syntetyczne omówienie stanowisk wyrażonych przez przedstawicieli nauki prawa. Ciekawa dyskusja związana z tym zagadnieniem miała ostatnio miejsce podczas obrad Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w dniu 24 marca br.; w jej trakcie zresztą powyższy wyrok był również przywoływany. Z pewnością zasługuje ona na szersze udostępnienie za pośrednictwem stosownej publikacji. Pragnę zwrócić uwagę, że w glosowanym orzeczeniu zostało zaprezentowane stanowisko poniekąd modelowe: NSA opowiedział się w nim tak jednoznacznie za bezwzględnym związaniem sądów ustawą, że pogląd taki bardziej wyraziście przedstawiony być już chyba nie może. Idzie w nim bowiem o ustawę, co do której zapadł już wyrok TK stwierdzający jej niekonstytucyjność. Wyrok taki został jednak odrzucony przez Sejm, co stało się już po wejściu w życie konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., na podstawie jej art. 239 ust. 1. Kompetencja Sejmu do decydowania o ostateczności orzeczeń TK wygasła, jak wiadomo, w październiku 1999 r. Mimo to NSA nie przyjął, że wobec tego odpowiedni wyrok TK miałby odzyskać swe znaczenie i w konsekwencji ustawę należałoby uważać za uchyloną. Nie przyjął również - co wydaje się w tej sprawie najistotniejsze - że sam ma prawo oceniać ustawę z punktu widzenia jej zgodności z konstytucją, przy czym mógłby przecież nawiązać do wcześniejszej oceny ważności tego aktu prawnego przez TK, podeprzeć się jego autorytetem i w konsekwencji uznać niekonstytucyjność ustawy oraz uwzględnić skargę. Nie ma sensu streszczać glosowanego wyroku. Poprzez syntetyczną treść bardzo jasno zostało w nim przedstawione stanowisko zajęte przez jego autorów: sędzia nie może odmówić zastosowania ustawy, jeżeli nikt uprawniony nie uchylił jej mocy obowiązującej. Natomiast "bezpośrednie stosowanie Konstytucji (...) ma sens i zastosowanie tylko wtedy, gdy dana kwestia nie jest uregulowana ustawowo". Jest to pogląd tradycyjny, mający wszelako mocne oparcie w zasadach konstytucyjnych. W całej pełni z nim się solidaryzuję, popierając także argumenty, przytaczane w ramach dyskusji wspomnianej w pierwszym akapicie glosy, na rzecz tezy o związaniu sądów wszystkimi obowiązującymi ustawami. Nie inaczej traktowano tę kwestię w trakcie prac nad przygotowaniem tekstu obecnej konstytucji. Osobiście bardzo podobny pogląd prezentowałem w czerwcu 1997 r. na konferencji w Ciechocinku, tuż po uchwaleniu ustawy zasadniczej, a jeszcze przed jej wejściem w życie /zob. Wprowadzenie Konstytucji w życie, [w:] Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. XXXIX Ogólnopolska Konferencja Katedr Prawa Konstytucyjnego. Księga pamiątkowa, pod red. Z. Witkowskiego, Toruń 1998, str. 9-28/, stąd też i aprobata dla glosowanego wyroku. Czy jednak, skoro obie strony sporu pozostają przy swoich stanowiskach, a nikt chyba nie uznaje takiej sytuacji za właściwą, nie należałoby postulować odpowiedniej interwencji ustrojodawcy, rozstrzygającego to zagadnienie?