II SA/Gd 1783/98

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Lecha T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 17 sierpnia 1998 r. w przedmiocie uzupełnienia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Burmistrza Miasta U. z dnia 8 lipca 1998 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 10 czerwca 1998 r., a także - na podstawie art. 55 ust. 1 powyższej ustawy - zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz skarżącego dziesięć złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi. Burmistrz Miasta U. decyzją z dnia 5 marca 1998 r. nr GP-7332/40/98, powołując się na art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, odmówił Lechowi T. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wulkanizacyjnego przy ul. M.P. w U. W uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenie nieokreślonego bliżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U., zgodnie z którym miejsce, gdzie miała być zrealizowana planowana inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A 5 UC. M., przeznaczonym pod zabudowę staromiejską, usługową /w tym usługi centrum/ i mieszkalną z głównym ciągiem usług. W drugim zdaniu uzasadnienia stwierdził, że określony w sprawie teren w przyszłości "może być przeznaczony pod inną atrakcyjną i bardziej pożądaną funkcję usługową". Decyzja została doręczona adresatowi dnia 11 marca 1998 r., ten zaś w dniu 24 marca /data wpływu pisma do Urzędu Miejskiego bez adnotacji co do sposobu złożenia/ złożył wniosek "o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia". Żądanie inwestora dotyczyło uzupełnienia uzasadnienia decyzji i opierało się na zarzucie naruszenia art. 107 par. 3 Kpa. Burmistrz decyzją z dnia 23 kwietnia 1998 r. odmówił uwzględnienia wniosku, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 czerwca 1998 r. uchyliło decyzję Burmistrza i sprawę rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji przekazało temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że Lech T. kwestionuje w istocie zasadność pierwotnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ale wniosek był jasny i dotyczył "uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia". W tym stanie rzeczy nie skorzystał on z prawa wniesienia odwołania od pierwotnej, merytorycznej decyzji. Niezależnie od tego Kolegium przedstawiło poglądy wypływające z dorobku doktryny i orzecznictwa sądowego na temat procedury rozpoznawania wniosków o uzupełnienie decyzji, stwierdzając, że pozytywne rozstrzygnięcie wniosku powinno przybrać formę decyzji, a odmowne - formę postanowienia. Wadliwe nazwanie orzeczenia miało zadecydować o rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Kolegium wyjaśniło też treść art. 111 par. 1 Kpa, to znaczy zakres, w jakim decyzja może być uzupełniona. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Burmistrz postanowieniem z dnia 8 lipca 1998 r. odmówił uzupełnienia swej decyzji z dnia 5 marca 1998 r. Odmowę uzasadniał tymi samymi argumentami, jakich użył przy pierwszym rozpoznaniu wniosku /w decyzji z dnia 23 kwietnia 1998 r./, a mianowicie tym, że żądanie inwestora dotyczy nie rozstrzygnięcia, ale uzasadnienia pierwotnej decyzji merytorycznej w sprawie. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 sierpnia 1998 r. Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza, podzielając w całej rozciągłości jego argumentację. W odpowiedzi na zarzut Lecha T., że brak pełnego uzasadnienia decyzji pozbawił go możliwości zaskarżenia jej odwołaniem, powtórzono stwierdzenia z uzasadnienia decyzji z dnia 10 czerwca 1998 r., że wnioskodawca - mimo prawidłowego pouczenia o środku odwoławczym od merytorycznej decyzji - ze środka tego nie skorzystał. (...) Lech T. we wstępnej części skargi wyjaśnił, że jest ona skierowana przeciwko postanowieniu Kolegium z dnia 17 sierpnia 1998 r., żądał jednak uchylenia merytorycznej decyzji Burmistrza z dnia 5 marca 1998 r., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 107 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu skarżący polemizował z poglądami Kolegium na temat relacji pomiędzy wnioskiem o uzupełnienie decyzji organu I instancji a odwołaniem od niej i podtrzymywał stanowisko, że brak należytego uzasadnienia decyzji pozbawił go prawa zaskarżenia jej odwołaniem. Dalsza argumentacja skargi dotyczyła wad decyzji Burmistrza, którą odmówiono ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie musiało być wzruszone, i to w drodze stwierdzenia jego nieważności, skoro zapadło w wyniku rozpoznania niedopuszczalnego zażalenia. Instytucja uzupełnienia decyzji /dotycząca także postanowień - art. 126 Kpa/ została tak skonstruowana w art. 111 Kpa, że należy wykluczyć możliwość, aby od orzeczeń w tym przedmiocie przysługiwały środki odwoławcze. Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej /art. 351 Kpc./, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym /zażaleniowym/. Stwierdzenie to zwraca uwagę na skutki naruszenia przez organ odwoławczy art. 111 Kpa. Sięgają one tak daleko, że prowadzą do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - dzisiaj zasady chronionej Konstytucją /art. 78/. Pozbawienie skarżącego prawa do odwołania w rozpatrywanej sprawie jest ewidentne, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu wydanych przez siebie aktach i w odpowiedzi na skargę głosi pogląd, że złożenie bezzasadnego wniosku o uzupełnienie decyzji zamiast odwołania powoduje utratę prawa do kontroli instancyjnej. Pogląd ten jest błędny i bierze się z naruszenia art. 111 par. 2 Kpa już przez organ I instancji. Zgodnie z art. 111 par. 2 Kpa zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi /decyzji uzupełniającej lub postanowienia o odmowie uzupełnienia/. Dlatego zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa akt wydany w wyniku rozpoznania żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 par. 2 Kpa. W niniejszej sprawie rażące naruszenia przepisów postępowania przez Kolegium mogą nawet budzić zdziwienie. Mimo bowiem trafnych wywodów co do istoty treści wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji oraz trafnych rozważań co do aktów wydawanych na skutek tego żądania Kolegium nie tylko nie dostrzegło pozbawienia skarżącego prawa do złożenia odwołania, ale konsekwentnie twierdziło, że skarżący prawo to utracił wyłącznie w wyniku błędnego zatytułowania odwołania jako wniosku o uzupełnienie decyzji. Błąd organu I instancji, popełniony w decyzji z dnia 23 kwietnia 1998 r., Kolegium mogło naprawić już przy rozpoznawaniu pierwszego środka odwoławczego. Stosując bowiem zasadę odformalizowania polskiego procesu administracyjnego, powtórzoną w art. 128 Kpa, powinno już wówczas rozpoznać odwołanie nie od aktu nazwanego decyzją o odmowie uzupełnienia decyzji, lecz od pierwotnej, merytorycznej decyzji. Korzystając z uprawnienia, jakie daje mu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd stwierdził nieważność także postanowienia Burmistrza z dnia 8 lipca 1998 r. oraz decyzji Kolegium z dnia 10 czerwca 1998 r. W ten sposób doprowadził do zgodności postępowania z przepisami prawa procesowego. Wskazania co do dalszych czynności w sprawie wynikają z wcześniejszych rozważań. Niebudzący żadnych wątpliwości zamiar skarżącego wzruszenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wypływający z wniosku o uzupełnienie tej decyzji, czyni bezprzedmiotowymi rozważania nad zmianą biegu terminu wniesienia odwołania, jaką spowodowało wydanie postanowienia /błędnie nazwanego decyzją/ odmawiającego uzupełnienia. Formalnie jednak ten termin nie biegł, jak długo skarżący nie został o nim pouczony /dopiero z chwilą doręczenia mu uzasadnienia niniejszego wyroku/. Z przytoczonych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 cytowanej ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA/.