II SA/Gd 2286/98

1. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy ustawa 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ tak stanowi. Można zatem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę. Zasada mówiąca o niedopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu usytuowanego w miejscu, na którym znajduje się dotychczasowy obiekt, obowiązuje wyłącznie w Prawie budowlanym. Przeniesienie jej na etap ustalenia warunków jest błędne. 2. Dopuszczalne jest równoczesne ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach i to bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu. 3. Dotychczasowy stan zagospodarowania terenu może stać na przeszkodzie do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji tylko w szczególnych przypadkach. Na przykład w sytuacji, gdy zagospodarowanie to polega na wzniesieniu obiektu chronionego planem zagospodarowania przestrzennego. Istnienie w miejscu planowanej inwestycji dotychczasowych obiektów, choćby podlegały one rozbiórce, nie pozbawia inwestora uzyskania w formie decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy w tym miejscu będzie mógł realizować nową zamierzoną inwestycję. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 15 kwietnia 1998 r. odmówił Michałowi H. i Ryszardowi N. "wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania" dla inwestycji, którą określił jako przebudowę pawilonów istniejących przy ul. C. w S. na obiekty o charakterze trwałym i architekturze wkomponowanej w istniejącą zabudowę. Podstawę prawną decyzji stanowić miały art. art. 39, art. 40 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ oraz następujące ustalenia faktyczne. Wnioskodawcy w przedmiotowym miejscu wznieśli pawilony handlowe na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 września 1991 r., jako obiekty tymczasowe, na czas 3 lat. Termin ten minął, ale na wniosek inwestorów Zarząd Miasta przedłużył go do 1 września 1997 r. Po tej dacie podjęte zostały czynności zmierzające do wykonania rozbiórki pawilonów w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Niezależnie od tego wskazano na negatywną opinię Konserwatora Zabytków Miasta wydaną z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Potrzeba zasięgnięcia takiej opinii wynikała z faktu, iż zespół urbanistyczno-krajobrazowy S. wpisany jest do rejestru zabytków województwa G. Kolegium po rozpoznaniu odwołania obu inwestorów zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Podstawę prawną decyzji Kolegium stanowiły przepisy prawa procesowego /art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1 Kpa/. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie była wynikiem poglądu, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, regulujące ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy powiązać z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 tego Prawa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (...) jest konieczna do ubiegania się o pozwolenie na budowę i stanowi swoistą promesę do uzyskania takiego pozwolenia. W stanie istniejącym w sprawie wniosek odwołujących zmierza do legalizacji dotychczasowych obiektów, mimo że po upływie terminu tymczasowej ich lokalizacji winny być one rozebrane. Kolegium oceniło zatem postępowanie przed organem I instancji jako nie tylko sprzeczne z prawem /art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 19 maja 1994 r./, ale i niedopuszczalne. Wyraziło nadto pogląd, że gdyby decyzja organu I instancji stała się ostateczną, to w drodze nadzoru należałoby stwierdzić jej nieważność. W skardze do Sądu administracyjnego Michał H. i Ryszard N. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7-10 i art. 89 Kpa oraz art. 39 i następnych, zwłaszcza art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, a decyzji Kolegium nadto naruszenie art. 105 i art. 138 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności kwestionowano przyjęcie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania i w ten sposób uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżących fakt istnienia w miejscu przyszłej zabudowy dotychczasowych obiektów nie może być przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji, w szczególności, że ta ma być różna od dotychczasowej i zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Na tle takich twierdzeń uważali, iż założenie Kolegium jakoby wniosek zmierzał do obejścia prawa i legalizacji obiektów tymczasowych, jest błędne. Zasadność naruszenia art. 43 ustawy argumentowano fragmentem planu zagospodarowania przestrzennego S. dotyczącym wymogów zachowania skali zabudowy z przełomu XIX i XX wieku i zasad jej kompozycji urbanistycznej. Zdaniem skarżących projektowane pawilony w niczym nie naruszą tej części planu. Kolegium w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi. Swe żądanie uzasadniało podstawami zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Oczywiście zagadnienia mieszczące się w ustawie o planowaniu przestrzennym, a w szczególności ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą z tym, o czym stanowią przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zgodzić się też trzeba z poglądem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji w przypadkach, kiedy Prawo budowlane tak stanowi. Można zatem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych cech decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie należy jednak wyciągać wniosku, jaki wyciągnęło Kolegium. Zasada mówiąca o niedopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu usytuowanego w miejscu, na którym znajduje się dotychczasowy obiekt, obowiązuje wyłącznie w Prawie budowlanym. Przeniesienie jej na etap ustalenia warunków jest błędne i niczym nie jest uzasadnione. Decyzje o warunkach zabudowy wykazują tak daleko idącą specyfikę w stosunku do decyzji administracyjnych w innych przedmiotach, że po wejściu w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istniały nawet wątpliwości, czy akt o ustaleniu warunków jest decyzją /vide pytanie prawne postawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w sprawie VI SA 4/95 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 153/. Dla potrzeb rozstrzygnięcia w sprawie trzeba wskazać, iż jedną z takich cech jest dopuszczalność równoczesnego ubiegania się o ustalenie warunków przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach i to bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu. Dotychczasowy stan zagospodarowania terenu może stać na przeszkodzie do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji tylko w szczególnych przypadkach. Na przykład w sytuacji, gdy zagospodarowanie to polega na wzniesieniu obiektu chronionego planem zagospodarowania przestrzennego. Pomijając jednak nawet kwestię dotychczasowego zagospodarowania miejsca planowanej inwestycji stwierdzić trzeba, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania praktycznie trudno wskazać przykładowy stan, w którym z uwagi na okoliczności faktyczne zaistniałyby przesłanki do przypisania postępowaniu bezprzedmiotowości. Na pewno taki stan nie istnieje w sprawie. Istnienie bowiem w miejscu planowanej inwestycji dotychczasowych obiektów, choćby podlegały one rozbiórce, nie pozbawia inwestora uzyskania w formie decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy w tym miejscu będzie mógł realizować nową zamierzoną inwestycję. Zagadnienie, czy ma to służyć obejściu prawa, jest zagadnieniem ewentualnego przyszłego postępowania o pozwolenie na budowę. Powyższe rozważania prowadzą do wykazania, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1 Kpa i faktycznie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W takiej sytuacji Sąd nie może zastąpić Kolegium w merytorycznej ocenie decyzji organu I instancji. Niemniej jednak już teraz trzeba zwrócić uwagę na wniosek, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie. Jego treść jest tak sformułowana, iż przyjąć należy, że dotyczy on nowych obiektów. Jednocześnie jednak poważne wątpliwości budzi, czy wniosek spełnia wymogi z art. 41 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, w tym z pkt 4 tego przepisu, skoro nie jest on uzupełniony jakimikolwiek załącznikami dowodzącymi "charakterystycznych parametrów technicznych" planowanej inwestycji. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.