II SA/Ka 281/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Joanny R. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia 2 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku PPHU "S." R. i W. S. - s.c. w R., decyzją z dnia 8 grudnia 1998 r. (...), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu handlowego na parceli nr 1382/41 w R. przy ul. W. W motywach organ I instancji wskazał, iż projekt opracowany został przez osobę nie posiadającą uprawnień do projektowania tego typu obiektów i mimo wydania postanowienia w tym względzie, braki nie zostały usunięte, co w świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r. skutkować winno wydaniem odmownej decyzji. Decyzję doręczono projektantowi - Joannie R., która w odwołaniu zanegowała stanowisko organu I instancji co do braku uprawnień do projektowania obiektu. W tym względzie odwołała się do interpretacji uprawnień budowlanych, nadanych jej decyzją (...) z dnia 25 marca 1996 r., przez Urząd Wojewódzki w K. i Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, dołączając stosowne pisma. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z up. Wojewody Ś., stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Joannę R. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepis art. 134 w zw. z art. 127 i art. 28 Kpa. W uzasadnieniu podano, że odwołującej się z braku interesu prawnego nie przysługuje atrybut strony w postępowaniu, zaś tylko stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. W skardze do Sądu Administracyjnego Joanna R. domagała się rozstrzygnięcia sporu z Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta R. co do jej uprawnień do projektowania, które uzyskała w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej. Skarżąca zarzuciła, że błędna interpretacja urzędników naraziła ją na straty moralne i materialne, przy czym urzędnicy nie respektują stanowiska kompetentnych organów. Skarżąca podniosła, że przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, w którym neguje się jej kwalifikacje zawodowe. Zresztą, organ I instancji doręczył jej decyzję z pouczeniem o prawie odwołania. Stąd też zdaniem skarżącej, projektant ma prawo odwoływać się od niekorzystnych decyzji zgodnie z zasadą równości wobec prawa. Do skargi dołączono m.in. postanowienie organu odwoławczego z dnia 2 lutego 1999 r. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu II instancji, skarga nie dotyczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania, lecz sporu między organem I instancji a skarżącą w zakresie interpretacji uprawnień budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu mogło być wyłącznie postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 grudnia 1998 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu braku uprawnień projektanta do sporządzenia projektu budowlanego dla tego typu inwestycji. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało rozważania, czy skarżącej jako projektantowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zasadnie bowiem organ odwoławczy przyjął, iż zgodnie z treścią art. 127 par. 1 Kpa, prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie w rozumieniu art. 28 Kpa /wyjątek dotyczy prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich/. Na podstawie art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu tej ustawy są: - inwestor, - inspektor nadzoru inwestorskiego, - projektant, - kierownik budowy lub kierownik robót. Prawa i obowiązki projektanta wymieniają przepisy art. 20 i art. 21 tejże ustawy. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzić m.in., czy projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a w razie stwierdzenia naruszenia tego wymogu, organ w drodze postanowienia nakłada obowiązek usunięcia nieprawidłowości, zaś po bezskutecznym upływie terminu, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę /art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego/. Z kolei przepis art. 28 Kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na jego interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważył pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Tymczasem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie podlegają konkretyzacji żadne uprawnienia, czy obowiązki projektanta. Oznacza to, że projektant nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa, będąc w procesie budowlanym osobą trzecią. Pogląd, iż stronami postępowania prowadzonego na podstawie prawa budowlanego nie są autorzy projektów architektonicznych jest przy tym utrwalony w orzecznictwie Sądu Administracyjnego /np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1991 r. IV SA 972/90 - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 52/. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że organ I instancji wadliwie doręczył skarżącej decyzję z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Odwołanie od negatywnej decyzji przysługiwało natomiast inwestorowi. Wówczas organ odwoławczy obowiązany byłby do ponownego rozpatrzenia sprawy m.in. co do kwestii sporządzenia projektu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, zaś dopiero decyzja organu odwoławczego podlegałaby kontroli Sądu Administracyjnego, który jedynie wówczas byłby władny do rozstrzygnięcia tego sporu, o ile skarga zostałaby wniesiona przez uprawniony podmiot. Aczkolwiek stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/, a nie - przez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 Kpa, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w efekcie nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Nie stwierdzając zatem naruszenia prawa, o którym mowa w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA. Wyjaśnić nadto przyjdzie, iż wykładnia decyzji Wojewody K. z dnia 25 marca 1996 r. (...) o nadaniu skarżącej uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej winna nastąpić w trybie postanowienia wydanego na wniosek strony w oparciu o przepis art. 113 par. 2 Kpa. Do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powołany jest organ, który wydał decyzję, a przy tym postanowienie w tej kwestii może być wydane na żądanie skarżącej w każdym czasie. Nadto, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1976 r., II CR 732/75 /OSNCP 1976 nr 12 poz. 263/, wykładnia decyzji wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wykładni. Zatem gdy idzie o korzystanie z uprawnień z decyzji, wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści będzie mieć cechy elementu trwale złączonego z decyzją. Jedynie w tym trybie skarżąca skorzystać może z ochrony prawnej. Zasada równości wobec prawa nie może przy tym pozostawać w kolizji z zasadą praworządności. Organy administracji obowiązane są działać na podstawie prawa. Skoro prawo materialne - przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nie kształtują przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdy idzie o projektanta, skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie był zatem władny do rozstrzygnięcia sporu, czy projekt budowlany opracowany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalną kontrolę decyzji organu I instancji wskutek odwołania wniesionego przez osobę trzecią w postępowaniu administracyjnym. Wreszcie, Sąd Administracyjny nie został powołany do rozpatrzenia skarg powszechnych, przewidzianych działem VIII Kpa. Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.