I SA/Łd 1397/99

Postanowienia art. 15 pkt 6 Protokołu nr 4 Układu Europejskiego nie dają podstaw do przyjęcia, że ich mocą, w związku z regulacją następującą po wyrazach "z zastrzeżeniem", nastąpiło przywrócenie zakazu zwrotu cła w odniesieniu do towarów spoza grup wymienionych w tym przepisie, tzn. towarów z grup 1-24. Nie ma bowiem wystarczających przesłanek w świetle analizowanych przepisów, by uznać za uzasadnione twierdzenie, iż poczynienie zastrzeżenia w przepisie odmiennie kształtującym wyjątek od zasady automatycznie dowodziło przywrócenie tej zasady. Sprawę wyżej oznaczoną rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi firmy MFP Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K., na decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł w przedmiocie odmowy zwrotu należności celnych. Z jej okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wymienić należy następujące: Decyzją z 10 grudnia 1998 r. Dyrektor Urzędu Celnego w Ł. odmówił skarżącej Spółce zwrotu należności celnych za pozostałe /tzn. niewymienione w części A decyzji, w której dokonano zwrotu cła w kwocie 215.170 zł/ towary importowane objęte procedurą uszlachetniania czynnego w systemie ceł zwrotnych. W uzasadnieniu decyzji powołano się na postanowienia art. 15 Porozumienia w formie wymiany listów między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi w sprawie zmiany Protokołu Nr 4 do Układu Europejskiego, stanowiącego, że "materiały niepochodzące" użyte do wytworzenia produktów pochodzących ze Wspólnoty, Polski lub Państwa-Strony, dla których dowód pochodzenia jest wystawiony zgodnie z postanowieniami części V, nie będą przedmiotem zwrotu bądź zwolnień z żadnego rodzaju ceł. Od decyzji organu celnego pierwszej instancji Spółka złożyła odwołanie, jednakże Prezes GUC, nie uwzględniając go, utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W skardze na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka MFP podniosła naruszenie wielu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając jednakże uwagę na to, iż stan faktyczny nie był przedmiotem sporu pomiędzy stronami, skoncentrował się wyłącznie na analizie zarzutów dotyczących prawidłowości działania organów celnych. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do interpretacji art. 15 Porozumienia w formie wymiany listów między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi w sprawie zmiany Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony, dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej z dnia 24 czerwca 1997 r. /Dz.U. 1997 nr 104 poz. 662 ze zm./. Punkt 1 /a/ tego artykułu stanowi, że materiały niepochodzące użyte do wytworzenia produktów pochodzących ze Wspólnoty lub Polski lub z któregoś z innych krajów wymienionych w artykule 3 i 4, dla których dowód pochodzenia jest wystawiony zgodnie z postanowieniami Części V, nie będą we Wspólnocie lub w Polsce przedmiotem zwrotu bądź zwolnień z żadnego rodzaju ceł, zaś pkt 6, że niezależnie od postanowień punktu 1 Polska może stosować ustalenia o zwrocie bądź zwolnieniach z cła lub obciążeń o podobnych skutkach, w odniesieniu do materiałów użytych do wytworzenia produktów pochodzących, z następującym zastrzeżeniem: /a/ w odniesieniu do produktów klasyfikowanych w działach od 25 do 49 i od 64 do 97 Zharmonizowanego Systemu utrzymuje się cło do wysokości 5 procent lub poziomu stosowanego w Polsce, jeśli jest niższy; /b/ w odniesieniu do produktów klasyfikowanych w działach od 50 do 63 Zharmonizowanego Systemu utrzymuje się cło do wysokości 10 procent lub poziomu stosowanego w Polsce, jeśli jest niższy, oraz że postanowienia tego punktu stosuje się do 31 grudnia 2000 r. i mogą one być zmienione za obopólnym porozumieniem. Rozstrzygnięcie sporu o interpretację tych fragmentów przepisu ma zasadnicze znaczenie dla oceny argumentacji stron. Na wstępie trzeba więc zauważyć, że w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w wypowiedziach doktryny prymat wykładni językowej nie jest kwestionowany. Dla oceny stanowisk zajmowanych przez strony konieczne zatem jest porównanie przepisów zawartych w pkt 1 i 6 art. 15 Protokołu. Jeżeli przyjąć, że zasadą jest reguła wyrażona w pkt 1 /przedmiotowe materiały nie będą we Wspólnocie lub w Polsce przedmiotem zwrotu cła/, to postanowienia pkt 6 dotyczące /niezależnie od postanowień pkt 1/ możliwości zwrotu lub zwolnień należy rozumieć jako regulację odmienną od zasady wyrażonej wcześniej. Wykładnia językowa zakłada bowiem posługiwanie się pojęciami zastanymi, zgodnymi z zakresem pojęciowym używanym w danym języku etnicznym. "Niezależnie" /wyraz użyty w pkt 6/ to zaś tyle, co przeciwieństwo wyrazu "zależnie". Zatem "niezależny" należy rozumieć jako "niemający z czymś powiązań, nieokreślony przez coś" /por. Nowy słownik poprawnej polszczyzny, PWN Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 2000, str. 1287 - uwaga co do terminu "zależny"/. Jak się wydaje, co do tego strony nie prowadzą zasadniczego sporu. Organy celne przyznają bowiem, że pkt 6 stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w pkt 1, a strona skarżąca dodaje, iż odmienna regulacja uchyla zakaz wyrażony tamże. Problemem jest natomiast, jakie znaczenie mają postanowienia analizowanego pkt 6 następujące po zwrocie "z następującym zastrzeżeniem (...)". Czy oznacza to, że jest to przepis - tak jak twierdzą organy celne - pozwalający dokonywać ograniczonego zwrotu cła za towary niepochodzące użyte do wytworzenia produktów kompensacyjnych klasyfikowanych we wskazanych działach Zharmonizowanego Systemu, czy też - jak twierdzi strona skarżąca - w drodze wyjątku od zasady utrzymuje się cło minimalne w odniesieniu do materiałów niepochodzących użytych do wytworzenia produktów klasyfikowanych we wskazanych działach Zharmonizowanego Systemu w okresie do 31 grudnia 2000 r. Nie można pominąć tego, że w omawianym fragmencie przepisu użyto sformułowania "utrzymuje się cło", co oznacza, że cło pozostaje nadal konieczną należnością importera. Trudno pogodzić się w tym świetle z twierdzeniem organów celnych, że pkt 6, funkcjonując samodzielnie - niezależnie od postanowień pkt 1 - może mieć zastosowanie wyłącznie do towarów wyraźnie w nim wymienionych w poszczególnych działach klasyfikacji. Przeczy temu w szczególności konstrukcja zastrzeżenia. Przede wszystkim zwrot "niezależnie" niewątpliwie oznacza - i przyznają to strony - iż pkt 6 reguluje odmiennie /bez żadnych powiązań/ kwestię zwrotu cła. Rodzi to nową jakość w okresie do 31 grudnia 2000 r., na co zezwalały Polsce postanowienia Protokołu. Uchylono bowiem generalny zakaz wynikający z pkt l. Skoro jednak utrzymano /a nie zezwolono na ograniczony zwrot/ cła w pewnych granicach dla określonej grupy towarów, to nie można jednocześnie twierdzić, iż dla innych grup /w szczególności dla istotnej z punktu widzenia analizowanej sprawy grupy z działów 1-24/ zakazu zwrotu cła nie uchylono. Organ działa praworządnie wtedy, gdy nakładając obowiązek wynikający z ustawy /umowy międzynarodowej/ stosuje wynikający z niej zakaz czy też przywilej. Istotą regulacji art. 15 w pkt 1 jest ustanowienie zakazu zwrotów cła. Przepisem szczególnym odmiennie regulującym tę kwestię jest pkt 6 - na czas do końca 2000 r. Już tylko z tego powodu nie można twierdzić, że przepis pkt 1 jest przepisem martwym; jego stosowanie zostało jedynie czasowo wyłączone - w okresie określonym w pkt 6. Poczynione w pkt 6 zastrzeżenie nie tyle przywraca zakaz zwrotu cła co do wszystkich towarów z wyjątkiem wymienionych grup, ile pozwala utrzymywać to cło w określonej wysokości. Rzeczą językowo istotną jest odniesienie zwrotu "utrzymuje" do ceł, a nie do zakazu zwrotu cła. Można by przecież oczekiwać, iż gdyby szło o zakaz zwrotu, ta druga formuła byłaby językowo poprawna. Analizowana regulacja /o utrzymaniu cła w minimalnych wysokościach/ nie odnosi się w jakikolwiek sposób do niewymienionych w pkt 6 grup towarów 1-24. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zwrotu byłoby trafne, gdyby wskazywało podstawę zakazu zwrotu dla przedmiotowych grup towarów. Takiego przepisu ani wywiedzionej z niej normy zachowania Sąd się nie dopatrzył. Nie jest nim przepis art. 15 pkt 1 Protokołu z przyczyn wcześniej przedstawionych. Powtarzając za organami celnymi argument, iż przepisy o charakterze wyjątku, ustanawiające przywileje, nie mogą być interpretowane rozszerzające, jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że nie mogą też być wykładane inaczej niż ściśle. Z powyższych względów Sąd za nietrafną uznał przyjętą przez organy celne wykładnię art. 15 pkt 1 i 6 omawianego Protokółu nr 4 i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję.