II SA/Po 1799/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dariusza B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 15 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 27 maja 1999 r. (...); (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia 27 maja 1999 r. na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakazał właścicielowi Dariuszowi B. rozbiórkę urządzenia reklamowego znajdującego się na nieruchomości przy ul. P. 2 w P. - działka nr 2 o pow. 0,0188 m2, wykonanego bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że Dariusz B. na terenie swojej działki zamontował urządzenie reklamowe, które wymagało zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, którego to obowiązku nie dopełnił. Przedmiotowa działka znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską jako zespół urbanistyczno-architektoniczny wpisany do rejestru zabytków. W związku z powyższym zamontowanie urządzenia reklamowego powinno być uzgodnione z Miejskim Konserwatorem Zabytków, czego również inwestor nie dopełnił. Wykonanie konstrukcji stalowej o wysokości 6,5 m, niosącej 3 płaszczyzny reklamowe o wymiarach 3,5 x 9,0 m na fundamentach, bez dokumentacji technicznej zatwierdzonej przez uprawniony do tego organ powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Dariusza B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 15.08.1999 r. na podstawie art. 104 i art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił powołaną podstawę prawną tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i przywołał w to miejsce art. 48 cyt. wyżej ustawy, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach powyższej decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące ustalenia faktyczne i argumenty prawne: Właściciel działki pismem z dnia 31.03.1998 r. poinformował Urząd Miejski w P. o zamiarze zainstalowania reklamy na przedmiotowej posesji. Pismo swoje skierował do Plastyka Miejskiego. Pismo powyższe jednak nie spełniało warunków zgłoszenia, którego zakres jest ściśle określony w art. 30 ust. 1a prawa budowlanego /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Brak podania przez przyszłego inwestora terminu realizacji swego zamierzenia czyni zgłoszenie niekompletnym. W Wydziale Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. został złożony wniosek z dnia 20.08.1998 r. przez Dariusza B. o wydanie warunków zabudowy tymczasowego nośnika reklamowego słusznie kwalifikującego swoją inwestycję do kategorii budowli (...). Prezydent Miasta P. decyzją (...) z dnia 16.06.1998 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji z powodu sprzeczności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. /uchwała Rady Miasta P. z dnia 6.12.1994 r. opublikowana w Dz.Urz. Woj. P. nr 22 poz. 246 z dnia 8.12.1994 r./, a także z ustawą o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. i pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (...). Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które uchyliło zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie organu I instancji - nie kwalifikując tej reklamy jako budowlę, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor zrezygnował z ponownego wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy. Dariusz B. zlecił opracowanie dokumentacji technicznej. Jeden egzemplarz dokumentacji projektowej pismem z dnia 23.12.1998 r. przekazał Plastykowi Miejskiemu. Zgodnie z art. 31 ust. 3 prawa budowlanego, Prezydent Miasta P. chcąc sfinalizować sprawę decyzją (...) z dnia 22.01.1999 r. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Powodem tego była skomplikowana ważąca 2,6 t konstrukcja stalowa nośnika reklamy, której posadowienie wymaga wykonania trzech stóp fundamentowych. Jednak z powodu nieumieszczenia bezpośrednio zainteresowanej strony w rozdzielniku ww. decyzji, nie została on a skutecznie doręczona i w związku z tym niedopatrzeniem można traktować ją jako niebyłą, czyniąc tym samym sprawę niezałatwioną i otwartą. Nie uzyskawszy zgody organów administracji budowlanej, Dariusz B. przystąpił do wykonania nośnika i montażu reklamy, przy którym roboty budowlane zostały zakończone 23.03.1999 r. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miast P. decyzją (...) z dnia 27.05.1999 r. dopatrzywszy się samowoli budowlanej nakazał inwestorowi rozbiórkę wzniesionej budowli z zainstalowaną reklamą. Wykonanie konstrukcji nośnika reklamy wraz z jej montażem i zainstalowaniem reklam bez uzyskania uprzednio decyzji pozwolenia na budowę skutkuje, zgodnie z art. 48 prawa budowlanego wydaniem decyzji na rozbiórkę i traktowane jest przez organ jako samowola budowlana. Zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są zakwalifikowane w sposób jednoznaczny do budowli. Nośnik reklamy to w tym przypadku skomplikowana konstrukcja stalowa do wykonania, której był niezbędny projekt techniczny. Ponadto ciężar ww. konstrukcji stalowej wynoszący ponad 2,6 tony przy występujących bardzo dużych obciążeniach wiatrem ze względu na znaczne gabaryty powierzchni reklamy /dwie płaszczyzny 7,79 x 3,50 m = 27,3 m2 i jedna 9,0 x 3,5 m = 31,5 m2/ wymaga dla zachowania bezpieczeństwa dużych wymiarów stóp fundamentowych /średnica przekroju 1,2 m, głębokość h = 2,20 m każda/. Wykonanie więc między innymi tego typu budowli wymaga bezwzględnie uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Przywoływanie przez odwołującego się art. 29 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego jest nietrafne, albowiem artykuł ten dotyczy instalowania i remontu tablic i urządzeń reklamowych. W takich przypadkach wymagane jest tylko zgłoszenie swego zamiaru /w wyprzedzeniem 30 dniowym/ organom administracji budowlanej. Zgłoszenie powyższe i warunki jakim winno ono odpowiadać jednoznacznie zostało określone w art. 30 ust. 1a prawa budowlanego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że instalowanie reklam, polega na ich montowaniu na istniejących nośnikach jak np. na ścianie budynku lub wyodrębnionej konstrukcji stalowej, a remont to odtworzenie stanu pierwotnego /art. 3 pkt 8 prawa budowlanego/. Ponadto zgodnie z zapisem w planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym została wzniesiona konstrukcja reklamy zlokalizowana jest w obszarze ochrony konserwatorskiej. W związku z powyższym projekt każdego obiektu budowlanego w fazie koncepcji projektowej i projektu technicznego wymaga każdorazowo uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków /Uchwała Rady Miejskiej (...) z dnia 6.12.1994 r. rozdz. A3 - Środowisko Kulturowe pkt 1 str. 96/. Obowiązek ten również nie został dotrzymany. Wyjaśniam równocześnie odwołującemu się, że organy nadzoru budowlanego stosują nie tylko przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego ale i szereg innych przepisów, które są publicznie publikowane w dziennikach ustaw i obowiązują wszystkich uczestników procesu budowlanego. Dlatego orzeczono jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dariusz B. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej niezgodność z prawem. W obszernych motywach skargi Dariusz B. przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że pismem z dnia 31.03.1998 r. zwrócił się do organu I instancji o wyrażenie zgody na ustawienie na jego działce na okres czasowy reklamy. W odpowiedzi na to organ I instancji zobowiązał skarżącego do dostarczenia mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz z uwagi na rzekomą nieczytelność wniosku o udzielenie wyjaśnień. Skarżący osobiście udał się do urzędu, gdzie wręczono mu druk wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak wypełniony wniosek wraz z mapą zasadniczą i odpisem księgi wieczystej skarżący przedłożył w dniu 26.08.1998 r. organowi I instancji. W dalszych motywach skarżący przedstawił tok postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnił, że po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6.11.1998 r. pismem z dnia 23.12.1998 r. skierowanym do organu I instancji poinformował, że swoje pismo z marca 1998 r. traktuje jako zawiadomienie o zamiarze wzniesienia nośnika reklamy, którego realizacja nastąpi 25.01.1999 r. Do pisma dołączył 2 egzemplarze dokumentacji technicznej opracowane przez osobę uprawnioną. Ponieważ już poprzednio dostarczył mapę i wypis z księgi wieczystej uznał, że spełnił warunki z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ I instancji nie wydał żadnego z orzeczeń przewidzianych w art. 30 ust. 1a, art. 30 ust. 2 lub art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego, dlatego skarżący rozpoczął ustawianie nośnika reklamy 25.01.1999 r., a zakończył 23.03.1999 r. W dalszych motywach skargi Dariusz B. wyjaśnił, że przedłożył wszystkie żądane przez organy nadzoru budowlanego dokumenty, w tym również sprawdzające obliczenia statyczne, protokół odbioru robót, oświadczenie wykonawcy o zastosowanych materiałach konstrukcyjnych. Skarżący nie przedłożył organom nadzoru budowlanego uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa budowlanego. Ponieważ skarżący dopełnił wszelkich formalności związanych z zawiadomieniem odpowiedniego organu o zamiarze postawienia nośnika reklamy, a organ ten na owe zawiadomienie nie zareagował, to brak było podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego urządzenia. Zdaniem skarżącego w sprawie naruszono art. 7-9 i art. 107 par. 3 Kpa, a nadto art. 15 i art. 139 Kpa. Organ odwoławczy poprzez zmianę kwalifikacji prawnej decyzji organu I instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Błędnie zdaniem skarżącego organ odwoławczy przyjął, że budowa urządzenia reklamowego wymagała pozwolenia na budowę. Fakt zaliczenia tego urządzenia do budowli nie przesądzał bowiem tej kwestii. Ustawiony przez skarżącego nośnik reklamy jest niewątpliwie urządzeniem reklamowym, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ulica P. jest ulicą w terenie zabudowanym. Przedmiotowe urządzenie posadowione na ziemi stwarza mniejsze zagrożenie od urządzeń reklamowych instalowanych na ścianie lub dachu budynku. W konkluzji skarżący stwierdził, że całe postępowanie organu I instancji prowadzone było tendencyjnie, bowiem Zarząd Miasta P. występujący jako organ administracji rządowej i samorządowej jest udziałowcem w Spółce Kupiec (...), która usiłuje wymusić na skarżącym sprzedaż przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący na terenie swojej nieruchomości zainstalował urządzenie reklamowe składające się ze stalowej konstrukcji nośnej posadowionej na fundamentach oraz tablicy reklamowej umieszczonej na tej konstrukcji. Owe wolnostojące urządzenie reklamowe jest zatem budowlą tj. obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. "b" w związku z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W sprawie bezspornym jest, że omawiana budowla usytuowana jest na obszarze zabudowanym w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Wobec tego słusznie skarżący podnosi, że przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Na skarżącym ciążył natomiast obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Akcentowane w zaskarżonej decyzji okoliczności dotyczące charakteru konstrukcji nośnej spornej reklamy i rodzaju użytych przy jej wykonaniu materiałów nie mogły mieć wpływu na ocenę powyższych kwestii wobec brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, który nie różnicuje urządzeń reklamowych z punktu widzenia ich cech i właściwości. Takie okoliczności mogły natomiast stanowić podstawę do wydania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro w sprawie bezspornym jest, że właściwy organ budowlany decyzji takiej nie wydał, o czym będzie jeszcze mowa w dalszych rozważaniach Sądu, to brak jest podstaw do podzielenia stanowiska organu odwoławczego, że sporne urządzenie reklamowe wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy powinnością organów nadzoru budowlanego było zatem rozważenie, czy skarżący spełnił obowiązki wynikające z art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 2 Prawa budowlanego tj. czy dokonał skutecznego prawnie zgłoszenia zamiaru zainstalowania przedmiotowego urządzenia reklamowego, a w konsekwencji, czy były podstawy do przyjęcia, że dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 cyt. ustawy. Tych zagadnień organy orzekające w należyty sposób nie oceniły. W szczególności nie odniosły się do pism skarżącego adresowanych do Urzędu Miasta P. z 31.03.1998 r. i 23.12.1998 r., w których w istocie skarżący zgłosił zamiar wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego. W ostatnim z wymienionych pism skarżący wskazał też termin, w którym zamierza przystąpić do realizacji obiektu /25.01.1999 r./, a nadto powołał się na dokumentację techniczną, którą dołączył do pisma. Wskazana wyżej korespondencja skarżącego adresowana do organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji potraktowana została przez wskazany organ jako zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wynika to tak z treści pisma Plastyka Miasta Urzędu Miasta P. z 19.04.1999 r. (...) jak i sporządzonej w dniu 22 stycznia 1999 r. przez Prezydenta Miasta P. decyzji, w której organ ten powołując się na zgłoszenie skarżącego z dnia 23.12.1998 r., na podstawie art. 30 ust. 3 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego (...). Słusznie w motywach zaskarżonej decyzji uznano decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 22.01.1999 r. za niebyłą skoro decyzja ta nie została doręczona skarżącemu, a zatem nie została wprowadzona do obrotu prawnego /art. 110 Kpa/. W konsekwencji dokument z 22.01.1999 r. należało uznać jedynie jako projekt decyzji, co nie wyłącza możliwości uznania go jako jedne go z dowodów potwierdzających dokonanie przez skarżącego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro z akt sprawy wynika, że po zgłoszeniu dokonanym przez skarżącego 24.12.1998 r. /data wpływu do Urzędu Miasta P./ właściwy organ nie podjął działań, o których mowa w art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego, ani też stosowną decyzją nie wniósł sprzeciwu względnie nie nałożył obowiązku uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę /art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego/ to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały warunki przewidziane w art. 48 Prawa budowlanego. Już tylko z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały ulec uchyleniu, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego /artykułów 28-30 i art. 48 Prawa budowlanego/ oraz przepisów procesowych /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało już zainstalowane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinnością organów nadzoru budowlanego będzie zatem ustalenie, czy zrealizowany przez skarżącego obiekt budowlany narusza porządek prawny w budownictwie i jeśli tak podjęcie stosownych działań przewidzianych w art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.