III RN 30/00

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Zespołu Elektrociepłowni w Ł. na orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 8 września 1998 r. (...) w przedmiocie zwrotu majątku związkowego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 1999 r. II SA 374/99 postanowił: uchylić zaskarżone postanowienie. W zaskarżonym przez Ministra Sprawiedliwości postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 1999 r. o odrzuceniu skargi Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Zespołu Elektrociepłowni w Ł. na orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej z dnia 8 września 1998 r. oddalające wniosek o zwrot majątku zakładowego, przyjęte zostały następujące ustalenia: Poprzedzające skargę wezwanie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej o usunięcie naruszenia prawa wnioskodawca wystosował na piśmie w dniu 30 września 1998 r. zarejestrowanym w Społecznej Komisji Rewindykacyjnej w dniu 6 października 1998 r. Zdaniem NSA, stosownie do art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga do Sądu powinna być wniesiona w terminie 30 dni /art. 35 ust. 1 tej ustawy/ od upływu terminu, w którym sprawę mogła rozpatrzyć Społeczna Komisja Rewindykacyjna. Ponieważ skarga została wniesiona dopiero 24 lutego 1999 r., to termin do jej wniesienia został przekroczony, co spowodowało konsekwencję, określoną w art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej powyższemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego /Dz.U. 1996 nr 143 poz. 661/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe /Dz.U. nr 162 poz. 1113/; art. 4 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy oraz art. 34 ust. 3 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i opierając się na tych podstawach, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Podstawy rewizji nadzwyczajnej i odpowiadający im wniosek są zasadne. Założeniem zaskarżonego postanowienia - jak to wyżej przedstawiono - było zastosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tymczasem jest to założenie błędne, gdyż pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z regulacją trybu postępowania w tego rodzaju sprawach wynikającą z ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe znowelizowanej przez ustawę z dnia 3 grudnia 1998 r. Mianowicie art. 7 ust. 5 powyższej ustawy /po jej zmianie/ wyraźnie stanowi, że w sprawach zaskarżania orzeczeń Społecznej Komisji Rewindykacyjnej nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z kolei z powołanego w rewizji nadzwyczajnej art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 3 grudnia 1998 r. wynika, że w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie tej ustawy strona zwróciła się z wezwaniem do Społecznej Komisji Rewindykacyjnej o usunięcie naruszenia prawa i nie złożyła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to termin do złożenia skargi wynosi 2 miesiące od dnia wejścia tej ustawy w życie /to jest od dnia 30 grudnia 1998 r./. W świetle powyższych regulacji należało podzielić stanowisko rewizji nadzwyczajnej i wyrażoną w niej ocenę, iż skarga z dnia 24 lutego 1999 r. złożona została bez uchybienia terminowi do jej wniesienia. Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (...) /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./. Glosa. Autor: Łętowska Ewa Sąd Najwyższy uchylił postanowienie NSA odrzucające skargę z powodu wniesienia jej po terminie, twierdząc, że "stosownie do art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skarga do Sądu powinna być wniesiona w terminie 30 dni /art. 35 ust. 1 tej ustawy/ od upływu terminu, w którym sprawę mogła rozpatrzeć Społeczna Komisja Rewindykacyjna. Ponieważ skarga została wniesiona dopiero 24 lutego 1999 r., to termin do jej wniesienia został przekroczony, co spowodowało konsekwencję, określoną w art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym". Glosa I. Postanowienie zapadło w wyniku uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od postanowienia NSA z dnia 22 czerwca 1999 r., II SA 374/99. NSA odrzucił skargę Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" jednego z zakładów pracy na orzeczenie Społecznej Komisji Rewindykacyjnej, złożoną do NSA w lutym 1999 r. NSA stanął na stanowisku, iż w tym wypadku przekroczono 30-dniowy /ogólny/ termin z ustawy o NSA do złożenia takiej skargi na orzeczenie, wobec którego początek tego terminu wyznaczała data 6 października 1998. Tymczasem nowela z dnia 3 grudnia 1998 r. do ustawy z dnia 25 października 1990 r./o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe/ wprowadzająca zmiany w trybie postępowania w sprawach rewindykacyjnych zawiera jednocześnie przepis, iż w wypadku, gdy przed dniem wejścia w życie noweli strona zwróciła się do SKR z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /co jest w tym wypadku paliatywem odwołania/ i nie złożyła skargi do NSA, to termin złożenia tej ostatniej wynosi dwa miesiące od dnia wejścia w życie ustawy, a zatem kończy bieg z końcem lutego 1999 r. NSA przyjął w odniesieniu do tego przepisu, iż ma on charakter reguły intertemporalnej stricto sensu /Zob. J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 66 i n., gdzie przeprowadza się rozróżnienie między prawem intertemporalnym a prawem retroaktywnym./, a zatem odnosi się tylko do sytuacji w toku, regulując pod rządem prawa nowego stan faktyczny z elementem prawa dawnego /zasada bezpośredniego działania ustawy nowej/. Innego zdania był SN, który uznał, iż jest to przepis dotyczący wszelkich sytuacji przeszłych, nawet gdyby nie były one sytuacjami w toku. Uprzedzając dalsze wywody sygnalizuję, że orzeczenie SN uważam za nietrafne, ponieważ oznacza ono milczące wprowadzenie retroaktywności noweli z dnia 3 grudnia 1998 r. /przynajmniej jeśli chodzi o długość terminu do zaskarżenia sprawy do NSA/, i to bez cienia wyjaśnienia dlaczego SN tę opcję /in dubio pro retroactione/ przyjmuje. Tej kwestii poświęcam punkt n glosy. Punkt III dotyczy stylu orzekania i sposobu uzasadnienia orzeczenia rewizyjnego przez SN. II. Nowela weszła w życie 30 grudnia 1998 r. /data ogłoszenia - art. 8 noweli/. Zgodnie z art. 5 do spraw "w toku", a więc nie zakończonych w tej dacie stosuje się jej przepisy /zasada bezpośredniego skutku, zasada bezpośredniego działania ustawy nowej/. Z tych dwóch reguł wynika, iż nowela nie ma mocy wstecznej co do zasady /skoro ustawa nowelizująca wchodzi w życie z datą ogłoszenia/; do spraw w toku stosuje się regułę bezpośredniego działania ustawy nowej. Artykuł 4 noweli, przewidujący dwumiesięczny termin na wniesienie skargi do NSA /gdy przed 30 grudnia 1998 r. zwrócono się o usunięcie naruszenia prawa/, stwarza na tym tle problem interpretacyjny. Można go bowiem rozumieć tak - jak to uczynił NSA - że jest to typowy przepis przejściowy, dla sytuacji "w toku", tj. tych, gdzie istnieje jeszcze zawisłość sprawy. Za takim ujęciem przemawia nie tylko lokalizacja przepisu, ale i fakt, że każdy z jego ustępów odnosi się do poszczególnych stadiów proceduralnych sprawy zawisłej, "zaskoczonej" przez zmianę prawa. Wtedy chodziłoby tylko /w zakresie nas interesującym/ o korzystne dla strony przedłużenie w czasie możliwości skorzystania z ochrony sądowej, istniejącej dla konkretnej strony co do zasady w dacie 30 grudnia 1998 r. Drugą możliwość stwarza ujęcie SN uznające, iż art. 4 ma charakter uniwersalnego wkroczenia we wszelkie sprawy /także te, które uprzednio, pod rządem dawnego prawa przewidującego 30-dniowy termin ogólny skargi do NSA uległy zakończeniu/. W tym ujęciu przepisowi art. 4 noweli nadaje się charakter normy retroaktywnej: miałaby ona bowiem moc wsteczną /co do możliwości skargi sądowej/ wobec stanów prawnych całkowicie zakończonych przed 30 grudnia 1998 r. Tak zresztą się stało w zakresie stanu faktycznego, który spoczywał u podstaw uwzględnionej rewizji nadzwyczajnej. Przecież pod rządem prawa sprzed 30 grudnia 1998 termin do wniesienia skargi do NSA wygasł z dniem 7 grudnia 1998 r. Pozostając w zgodzie z logiką i przyjmując jednocześnie za punkt wyjścia stanowisko SN, należałoby widzieć w art. 4 noweli źródło "ożywienia" /na okres 30 grudnia 1998 r. - 28 lutego 1999 r./ prawa do złożenia skargi w sprawach przed laty zakończonych /bez rozpatrzenia w NSA/, a nawet tych, gdzie NSA uprzednio /i to przed laty!/ np. odrzucał skargi z uwagi na uchybienie przez stronę terminowi do ich złożenia, terminowi obowiązującemu z mocy ustawy o NSA. Założenie SN jest więc założeniem o retroaktywnym charakterze art. 4 noweli z dnia 3 grudnia 1998 r., i to założeniem bynajmniej nie wynikającym wprost z brzmienia tekstu, lecz z przychylenia się do jednej z możliwości interpretacyjnych rysujących się na jego tle, a wynikających z ograniczenia się do czysto językowego odczytania jego znaczenia. Co gorzej, SN, po pierwsze, w ogóle nie dostrzega, iż wybiera między dwiema możliwościami wynikającymi z wykładni, lecz po prostu powiada, że "tak jest" jak sam twierdzi i zakłada, że ustawodawca nie wyraził tu innej opcji niż dostrzegana przez SN. Po drugie, nie uważa za wskazane umotywować swego wyboru. Jest to szczególnie rażące, jeśli się zważy, że opcja interpretacyjna "za retroaktywnością" musiałaby mieć za sobą nadzwyczajne racje aksjologiczne i konstrukcyjne. Przypomnieć należy, że nigdy retroaktywne stosowanie prawa nie może być wyprowadzone w drodze interpretacji, lecz zawsze musi to być wyraźna wypowiedź legislatora. Przełamanie zakazu lex retro non agit /w polskim systemie prawnym wynikającego z art. 2 Konstytucji/ musi być więc jasno wypowiedziane w samej ustawie. Nie może być to rezultat wnioskowania czy domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy /wyraźne wysłowienie nakazu wstecznego stosowania prawa/. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego /Por. U 1/86 z dnia 28 maja 1986 r. /na wypadek wątpliwości należy uznać, że każda ustawa normuje przyszłość a nie przeszłość/; K 7/90 z dnia 22 sierpnia 1990 r.; K 15/91 z dnia 29 stycznia 1991 r.; K 13/93 z dnia 29 marca 1994 r.; P 1/94 z dnia 8 listopada 1994 r.; K 14/95 z dnia 24 października 1995 r. i in. TK nie wyklucza możliwości posługiwania się przez ustawodawcę retroaktywnością, ale formułuje szereg przesłanek warunkujących dopuszczalność tego zabiegu/ sformułowało przy tym przesłanki, którym musi odpowiadać działanie ustawodawcy wprowadzającego retroaktywne działanie prawa po to, aby odejście od zasady lex retro non agit mogło być uznane za zgodne z art. 2 Konstytucji. Tak więc nawet wówczas, gdy sam ustawodawca wyraźnie wprowadza wsteczne działanie prawa, o tym, czy takie działanie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi /państwo prawa/ rozstrzyga ocena w świetle standardów ustalonych w orzecznictwie TK. Jest natomiast oczywiste, że retroaktywność wynikająca nie z brzmienia prawa, lecz tylko z praktyki jest zjawiskiem naruszającym zasady państwa prawa. Jeżeli więc SN tak, jak to uczynił na tle niniejszej sprawy przyjmuje z dwóch możliwych ujęć interpretacyjnych to, które oznacza przyjęcie wstecznego działania prawa /w sytuacji, gdy jest możliwa inna wykładnia spornego przepisu/, narusza zasady prawidłowej wykładni i tym samym zasady państwa prawa. Nie wykluczam zresztą, że być może w jakimś szczególnym stanie faktycznym można byłoby uznać interpretacyjne wyprowadzenie wstecznego działania jakiejś normy prawa za prawidłowe. Jednakże wówczas musiałoby to być opatrzone stosownym wywodem i przytoczeniem racji aksjologicznych. Tych w komentowanym orzeczeniu brak. Dodam, że Trybunał Konstytucyjny wymaga, po pierwsze, aby sam ustawodawca wprowadzając retroaktywność uczytelnił własne racje. Tym bardziej należy tego wymagać od SN wyprowadzającego stosowny wniosek interpretacyjny. Po drugie, TK początkowo utożsamiający ze sobą retroaktywność i zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej /K 1/88/ i nie różnicujący swego wobec nich krytycznego stanowiska, wydzielił jako oddzielny problem negatywne konsekwencje bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego - K 9/92, K 1/94, K 5/96. Trybunał obecnie uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" - K 9/92. Skoro tak, to czy jest zgodne z zasadami państwa prawa wybranie opcji interpretacyjnej w zakresie retroaktywności właściwej, bez wskazania tego ważnego interesu publicznego? A tak właśnie uczynił Sąd Najwyższy: nie tylko nie powiedział, dlaczego tę opcję wybiera, jakie względy za tym przemawiają, ale wręcz nie wskazał, że mamy do czynienia z opcją interpretacyjną. I to już samo w sobie może być uznane za naganne, tym bardziej że właściwie nie wiadomo, dlaczego ta akurat norma /dwumiesięczny, liczony od 1 I 1999 termin do wniesienia skargi do NSA/ miałaby mieć charakter wsteczny. Glosator racji tych nie widzi, a SN nie dał mu szansy, aby mógł zmienić zdanie. III. W kwestii stylu orzekania: komentowane orzeczenie stanowi dobry przykład zjawiska określanego w piśmiennictwie jako "magisterialny styl orzekania" /Zob. M. Zirk-Sadowski [w:] Polska transformacja w perspektywie integracji europejskiej /Eu-monitoring/, Warszawa 1996, str. 169-170/. Sąd nie podaje bowiem w motywach racji, które nim kierowały przy wyborze zajętego ostatecznie stanowiska, nie ujawnia wątpliwości dotyczących wykładni zastosowanych przepisów, nie zawiera wreszcie rozprawienia się z odmiennym stanowiskiem spoczywającym u założeń orzeczenia uchylonego w wyniku rewizji nadzwyczajnej, nie wspominając już o drodze, jaką przebył SN w poszukiwaniu właściwego rozstrzygnięcia. Sąd Najwyższy formułuje orzeczenie, stwierdzając, że "należało" uwzględnić art. 7 ustawy z 1990 r. w brzmieniu nadanym mu przez nowelę z 3 grudnia 1998. Dlaczego jednak "należało" wedle SN tak postąpić, tego już nie wiemy. Najprawdopodobniej /ale to tylko przypuszczenie/ zaważyło na tym niedostrzeżenie pułapki tkwiącej w dosłownym potraktowaniu brzmienia art. 4 ust. 2 noweli. Złudna, językowa jasność tego przepisu /a wszak interpretatio cessat in claris/ doprowadziła do zapoznania możliwości interpretacyjnych kryjących się za pozorną jednoznacznością. Mści się także nadmierna zwięzłość języka samego NSA, który ze swej strony orzekł tylko "jak należało" rozumieć cytowany przepis. Powierzchownie opracowana rewizja nadzwyczajna także była napisana w stylu magisterialnym. Powstaje tu jeszcze jeden problem. Szczególna roztropność przy posiłkowaniu się stylem magisterialnym jest konieczna tam, gdzie zmienia się cudze rozstrzygnięcie. Już Demokryt spostrzegł, że ciężko jest być zależnym od człowieka gorszego. Zważywszy datę wydania orzeczenia i podmiot, w interesie którego leżało uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej, można byłoby wyprowadzać z tego żartobliwe wnioski. Co jednak żartobliwe nie jest, to to, że efektem komentowanego rozstrzygnięcia jest uchylenie jak najbardziej prawidłowego rozstrzygnięcia NSA i dokonanie tego w nie przekonywający i zarazem arbitralny sposób.