II SA/Gd 2016/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "E." - (...) Kompanii Energetycznej S.A. na postanowienie Wojewody G. z dnia 21 września 1998 r. (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej - oddala skargę. Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 22 czerwca 1998 r., którym na "E." - (...) Kompanię Energetyczną S.A. nałożono obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 lipca 1998 r. ekspertyzy technicznej ustalającej sposób zabezpieczenia skarpy przy ul. C. w G., na jakiej zlokalizowany jest słup linii energetycznej 110 KV. Wojewoda podzielił wszystkie podstawy postanowienia organu I instancji, a w odpowiedzi na zarzuty z zażalenia wskazał, że nakazy przewidziane ustawą - Prawo budowlane, związane z utrzymaniem obiektów budowlanych kieruje się do właścicieli lub zarządców tych obiektów. Skoro zaś wszczęte postępowanie dotyczy zagrożenia jakie powoduje podkopany słup linii energetycznej to adresatem spornego obowiązku winien być właściciel słupa. Jednocześnie wyrażono pogląd, iż w przypadku gdyby zagrożenie stabilności słupa było wynikiem robót ziemnych wykonanych przez właściciela gruntu, to zwrotu poniesionych kosztów na wykonanie ekspertyzy żaląca się kompania może dochodzić w sprawie cywilnej od właściciela gruntów. "E." - (...) Kompania Energetyczna S.A. swe zarzuty z zażalenia powtórzyła w skardze do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Podtrzymywała ona pogląd, że adresatem obowiązku winien być podmiot, który wykonywał roboty ziemne polegające na podkopaniu skarpy i tym samym powodujące zagrożenie dla stabilności słupa. Skarżąca swój pogląd ilustrowała stanem faktycznym jaki miał zaistnieć. A mianowicie przedmiotowy słup został posadowiony w 1983 r. na stabilnym wzgórzu morenowym, w ramach remontu przedwojennej linii energetycznej. Nastąpiło to zgadnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i decyzją lokalizacyjną. Odbiór inwestycji i dopuszczenie do eksploatacji linii nastąpiło w grudniu 1983 r. W 1985 r. teren, na którym znajduje się teraz skarpa przejęła Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych "Z." w G. Realizując inwestycję zgodną ze swą nazwą wykonała m.in. prace ziemne w celu uzyskania dojazdu do placu budowy oraz w celu przygotowania przyszłej ulicy. Spółdzielnia miała świadomość skutków dokonanych działań, skoro przekazując umową /w formie aktu notarialnego/ zabudowaną domem nieruchomość swemu członkowi zobowiązała go do zabezpieczenia "zgodnie z projektem technicznym" utworzonej w trakcie robót skarpy. Skarżąca opisane okoliczności faktyczne podsumowywała krytycznymi uwagami co do działalności organów nadzoru budowlanego. Te bowiem były bezczynne w czasie, kiedy prowadzone były roboty ziemne przez Spółdzielnię. Podkreślała też, że zagrożenie stabilności słupa ma swe przyczyny nie w jego stanie technicznym, lecz w naruszeniu stabilności gruntu opisanymi wyżej robotami. Wojewoda w odpowiedzi podtrzymując argumentację jaka legła u podstaw zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, co następuje: Skarga mimo rozbudowanego uzasadnienia nie wskazuje przepisów prawa jakie miałyby zostać naruszone w postępowaniu administracyjnym. A przynajmniej nie robi tego wyraźnie, skoro jedynie cytuje treść art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego /na skutek oczywistej omyłki wpisano art. 98/. Taką treść skargi usprawiedliwia myśl jaka legła u jej podstaw, a mianowicie, że o adresacie obowiązku złożenia ekspertyzy decyduje nie tytuł prawny do obiektu, którego stan techniczny wzbudza uzasadnione wątpliwości, lecz wina za powstanie takiego stanu. Pogląd skarżącego nie nadaje się do akceptacji w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego. To bowiem ma na celu usunięcie zagrożeń wymienionych w art. 66 Prawa budowlanego, wśród których na pierwsze miejsce wysuwają się zagrożenia z pkt 3. Postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego musi być zatem szybkie i musi zmierzać w jednym kierunku - usunięcia powstałych zagrożeń. Wymaga więc prostoty i wyklucza możliwość ustalania winy w rozumieniu przepisów prawa cywilnego i poszukiwania sprawcy stanu wywołującego zagrożenie. Rzecz ta najwyraźniej jawi się na etapie postępowania wyjaśniającego, kiedy istnieją wyłącznie "uzasadnione wątpliwości", zaś zagrożenia i ich przyczyny nie zostały jeszcze ustalone. W tej konkretnej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyczyny naruszenia stabilności słupa linii energetycznej nie są oczywiste, a na pewno nie są bezsporne, skoro Spółdzielnia "Z." upatruje ich w fakcie pozostawienia przez poprzednika prawnego skarżącego fundamentów starego słupa obciążających swoim ciężarem skarpę. Zwrócić też trzeba uwagę na różnicę w uregulowaniach z zakresu kosztów postępowania między prawem administracyjnym i cywilnym i dodatkowo między zwykłym postępowaniem administracyjny, a postępowaniem w sprawach w przedmiocie nadzoru budowlanego. Zasadą procesu cywilnego jest to, iż koszty procesu ponoszą strony, a w orzeczeniu kończącym sprawę w instancji Sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów między stronami /art. 98 i nast. Kpc/. Zasady tej nie narusza szczególne uregulowanie z art. 112 Kpa ani też jeszcze bardziej szczególne uregulowanie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 maja 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych /Dz.U. nr 24 poz. 110 ze zm./. Procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami a z lakonicznych przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania /wydatki/ ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu /art. 7 i art. 75 par. 1 i art. 77 par. 1 Kpa/ oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają, stronę /art. 262 par. 1 Kpa/. Od przedstawionych reguł odbiega dopuszczalność "w uzasadnionych przypadkach" żądanie: od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Niewątpliwie powołany on został do życia w celu ochrony interesów budżetu z jakiego finansowany jest organ prowadzący postępowanie. Nie wyjaśnia on jednak relacji pomiędzy nałożeniem obowiązku uiszczenia zaliczki a obowiązkami dowodowymi organu. Sprawy z zakresu prawa budowlanego z samej swej istoty charakteryzują się wysokim kosztem środków dowodowych. Stąd kwestie ponoszenia wydatków na środki dowodowe ustawa Prawo budowlane reguluje samodzielnie, w sposób różny od ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Przerzuca je na strony - w procesie inwestycyjnym stawiając stosowne wymagania wnioskom /np. art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 58/, a w sprawach z zakresu utrzymania obiektów nakładając obowiązek składania ocen i ekspertyz w przedmiocie stanu obiektu budowlanego Organy orzekające w sprawie dla swych postanowień szukały wyłącznie podstawy z art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego. /według obecnego oznaczenia jego odpowiednikiem jest art. 81c ust. 2/ zamieszczonych w rozdziale 8 zatytułowanym "organy państwowego nadzoru budowlanego" obecnie "organy administracji architektonicznej - budowlanej i nadzoru budowlanego". Miejsce w jakim został umieszczony przepis dowodzi, iż ma charakter ogólny i zarazem procesowy i winien być stosowany w związku z odpowiednim przepisem z części szczegółowej Prawa. W tym przypadku skoro zagrożona została stabilność słupa linii energetycznej, z art. 62 ust. 3. Brak pełnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia nie może prowadzić do jego uchylenia. Na koniec dodać należy, że ocena Sądu obejmuje wyłącznie przedmiot kontroli sądowej, którym jest szczególne postanowienie dowodowe. Nie może więc stanowić wskazówki co do dalszego postępowania w sprawie, które zapewne zakończy nakaz wykonania stosownych robót. Potrzeba wykonania takich robót i kogo będą one obciążały będzie bowiem wynikać z ustaleń organu nadzoru budowlanego. Te zaś będą możliwe po zebraniu materiału dowodowego, który w istniejących okolicznościach może ograniczać się do spornej ekspertyzy. Na koniec skarżącej zwrócić należy uwagę, że jej krytyczne uwagi co do bezczynności organów budowlanych są słuszne jedynie w części. Takie same zaniedbania bowiem należy przypisać jej, poprzez brak nadzoru nad stanem własnego obiektu /art. 61 i art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego/. Bieżące wywiązywanie się z obowiązków właściciela obiektu budowlanego także pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r. /art. 43 tego Prawa/ mogłoby wykluczać obecny spór. Przykładowo, gdyby poprzednik prawny skarżącej złożył stosowne zawiadomienie do właściwego organu administracyjnego, w dacie, w jakiej prowadzone były roboty ziemne na wzgórzu, lub bezpośrednio po ich zakończeniu. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 27 ust. 2 ustawy o NSA/.