II SA/Gd 1425/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Urszuli M. na postanowienie Wojewody B. z dnia 23 czerwca 1998 r. (...) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym - uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 10 kwietnia 1998 r. (...); (...). Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia 18 lutego 1998 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do Urszuli M. po stwierdzeniu, że mimo wcześniejszego upomnienia z zagrożeniem z dnia 10 września 1997 r., nie wykonała postanowienia tego organu z dnia 5 czerwca 1997 r. (...) nakładającego na nią obowiązek dostarczenia opinii dotyczącej stanu technicznego kominów dymowych budynku /oficyny/ przy ul. Ł. 24 w B. Organ administracji uznał, że zobowiązanie to jest wymagalne i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 par. 1 pkt 3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ w celu przymuszenia Urszuli M. do wykonania zobowiązania określonego w ww. postanowieniu nałożono na nią jednorazową grzywnę w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu postanowienia pouczono zobowiązaną o prawie zgłoszenia zarzutów, ich podstawach prawnych zgodnie z art. 33 ustawy oraz wyznaczono nowy termin wykonania postanowienia z 5 czerwca 1997 r. do dnia 31 marca 1998 r. Po otrzymaniu tego postanowienia Urszula M. w dniu 25 lutego 1998 r. sporządziła pismo skierowane do Wojewody B., w którym domagała się umorzenia grzywny ze względu na zastosowanie wobec niej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Pismo to wniosła do organu I instancji. W uzasadnieniu żądania umorzenia grzywny zobowiązana powoływała się na swoją trudną sytuację materialną oraz zły stan zdrowia, a w konsekwencji brak środków na wykonanie drogiej ekspertyzy technicznej. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 1998 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznając to pismo za zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, zmniejszył nałożoną na Urszulę M. grzywnę z kwoty 300 zł do 100 zł utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie. Organ administracji wskazał, że uwzględnienie tego zarzutu jest konsekwencją wieku zobowiązanej i jej trudnej sytuacji materialnej oraz niskich wpływów z czynszu lokatorów, którym przydzielono mieszkania w jej prywatnym domu. Urszula M. wniosła na to postanowienie zażalenie, w którym odwołując się do swojej sytuacji materialnej i rodzinnej domagała się uchylenia grzywny, której nie jest w stanie zapłacić. Nie uwzględniając zażalenia Wojewoda B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w dniu 23 czerwca 1998 r. podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że Urszula M. uchyla się od wykonania nałożonego postanowieniem z dnia 5 czerwca 1997 r. obowiązku dostarczenia opinii technicznej, dotyczącej stanu przewodów dymowych w jej budynku. Zgodnie z art. 61 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest utrzymywać go w należytym stanie technicznym i w związku z tym dokonywać okresowej kontroli, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności między innymi przewodów kominowych. W aktach sprawy brak jest protokołu takich kontroli, wobec czego żądanie dostarczenia przedmiotowej opinii jest w pełni uzasadnione. W skardze do sądu administracyjnego Urszula M. ponowiła zarzuty odwołania wskazując, że z czynszu jaki płacą narzuceni jej lokatorzy nie jest w stanie pokryć żadnych kosztów związanych z remontem budynku oraz opracowaniem opinii dotyczącej jego stanu technicznego. Skarżąca domagała się również zwolnienia jej z obowiązku dostarczenia opinii dotyczącej stanu technicznego kominów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewoda B. wskazał, że podstawą prowadzonej egzekucji administracyjnej było postanowienie organu I instancji z dnia 5 czerwca 1997 r., które łączyło się z niebezpieczeństwem zaczadzenia kilku osób z powodu nieszczelności przewodu kominowego. Urszula M. pomimo upomnienia oraz prolongaty terminu do przedłożenia opinii technicznej przewodów dymowych, uchylała się od wykonania tego obowiązku. W tej sytuacji organ I instancji uprawniony był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 2 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991nr 36 poz. 161 ze zm./ egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w tym przepisie tj. podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, wpłaty na rzecz funduszy celowych oraz obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów /art. 3 ustawy/. Organ egzekucyjny wszczyna taką egzekucję, dotyczącą obowiązku wykonania czynności, na podstawie tytułu wykonawczego, który powinien określać między innymi treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz wskazywać podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej /art. 26 par. 1 i art. 27 par. 1 pkt 3 i 4 ustawy/. Rozstrzygnięcia zatem wymaga w pierwszej kolejności kwestia, czy powołane w zaskarżonych postanowieniach rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia 5 czerwca 1997 r. dawało podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i jaki był jego charakter prawny. Postanowienie to wydano z powołaniem się na przepisy art. 123 Kpa oraz art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zobowiązując Urszulę M. do dostarczenia opinii dotyczącej stanu technicznego kominów dymowych w budynku przy ul. Ł. 24 w B. Obowiązujący wówczas art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego /aktualnie art. 81c ust. 2 tego prawa/ umieszczony w przepisach kompetencyjnych określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego /rozdz. 8 ustawy/ stanowił, że organy państwowego nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą żądać od osób, o których mowa w ust. 1 /inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego a także producenta wyrobów budowlanych/, dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, określając termin ich dostarczenia. Koszty ocen, ekspertyz ponosi osoba obowiązana do ich dostarczenia. W art. 89 ust. 3 wskazano, że w razie niedostarczenia tych ocen, organ państwowego nadzoru budowlanego może zlecić ich wykonanie, na koszt osoby-zobowiązanej do ich dostarczenia. Przedstawione wyżej przepisy kompetencyjne określają uprawnienia organów nadzoru budowlanego do żądania od wszystkich uczestników procesu budowlanego przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie dając podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje sytuację prawną strony postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przytoczony art. 89 ust. 3 ustawy określa konsekwencje niedostarczenia takich ocen lub ekspertyz, którą jest wyłącznie zlecenie ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do dostarczenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wbrew poglądom wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uprawnienie organów określone w art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji zagrożenia katastrofą budowlaną bądź stwierdzenie konieczności opróżnienia budynku lub usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości /art. 66 i art. 68 ustawy/. Te ostatnie zagadnienia uregulowane zostały w rozdziale. 6 i 7 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 123 par. 2 Kpa postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Postanowienia wydaje się w kwestiach procesowych np. dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu /art. 31 par. 2/, przywrócenia terminu /art. 59 par. 1/, odmowę udostępnienia akt /art. 74 par. 2/, a w szczególności w sprawach dotyczących przeprowadzenia dowodów /art. 77 par. 2 Kpa/. Przedstawione wyżej przepisy art. 89 ust. 1 - 3 Prawa budowlanego nie przewidywały, aby postanowienie zobowiązujące stronę do dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz miało inny charakter niż określony w art. 123 par. 2 Kpa. Należy zatem przyjąć, iż obowiązek nałożony na skarżącą ma charakter dowodowy, a konsekwencją jego niewykonania nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Pogląd taki wyrażony już został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 1985 r. II SA 1843/85 /ONSA 1985 Nr 2 poz. 35/ w którym przyjęto, że działania organu administracji, przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ mają charakter dowodowy. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 56 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi odpowiednik art. 89 ust. 1-3 obowiązującego prawa budowlanego oraz, że zawiera identyczne uregulowanie na wypadek niedostarczenia przez zobowiązanego odpowiednich technicznych ekspertyz. Organ administracji w takiej sytuacji mógł wyłącznie zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt osoby, na którą nałożono obowiązek jej dostarczenia /por. art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r./. Przedstawiona wyżej istota postanowień dowodowych przesądza o tym, że nie mogą być one podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, a zawarte w nich obowiązki nie mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. Taki pogląd wyrażony już został w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2000 r. II SA/Gd 474/99. W świetle tego, co wyżej powiedziano uznać należy, że postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a także dostawcę wyrobów budowlanych, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ma charakter dowodowy. Postanowienie to na podstawie art. 3 w zw. z art. 26 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniających do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Konsekwencją niedostarczenia przez stronę w wyznaczonym terminie ocen lub ekspertyz określonych w ostatecznym postanowieniu, opartym na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest uprawnienie organu zlecenia wykonania tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia /art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego/. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wystawienie tytułu wykonawczego nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 2 par. 1 pkt 3, art. 3 i art. 26 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Na marginesie wskazać należy organom administracji, że rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, który ponadto jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, winno nastąpić w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 obowiązującego Prawa budowlanego, przede wszystkim przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 66 lub art. 68 tego prawa. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone szczegółowymi oględzinami przeprowadzonymi z udziałem stron przez kompetentnych pracowników organu ewentualnie z udziałem biegłych. Postępowanie dowodowe winno być prowadzone zgodnie z przepisami Kpa, a organ w takiej sytuacji powinien działać szybko i sprawnie, czemu nie służy wydawanie odrębnych postanowień bez podejmowania wszystkich innych czynności możliwych i niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy /art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa/. Koszty ewentualnych ekspertyz zleconych przez organ będą obciążały stronę zobowiązaną do ich dostarczenia /art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego/.