II SA/Gd 2451/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty W. na decyzję Wojewody G. z dnia 8 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 października 1998 r. (...); (...). Halina M. legitymując się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 17 lutego 1995 r. (...) o pozwoleniu na rozbudowę mieszkania nr 2 w budynku nr 21 przy ul. M. w S., rozpoczęła roboty budowlane prowadzące do tej rozbudowy. W dniu 28 lipca 1997 r. Małgorzata W. - współwłaścicielka i zarządca sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem 23, zabudowanej domem mieszkalnym - wniosła o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez Halinę M. W swym piśmie przyznawała, że w toku postępowania o pozwolenie na rozbudowę mieszkania wyraziła zgodę na rozbudowę. Zgoda ta dotyczyła jednak tylko takiego kształtu projektu architektoniczno-budowlanego, jaki został jej okazany w czasie prac projektowych /w listopadzie 1993 r./. Faktycznie realizowana rozbudowa odbiega od tego projektu. Organ I instancji pierwotnie uznał, iż pismo /wraz z innymi złożonymi w ślad za nim/ stanowi podanie o wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją o pozwoleniu na rozbudowę mieszkania i w dniu 12 czerwca 1998 r. wydał decyzję o odmowie wznowienia. Wojewoda decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r. uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazał, iż winna być ona rozpoznana zgodnie z wnioskiem, w którym domagano się wstrzymania robót budowlanych. Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie wskazanym w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego decyzją z dnia 5 października 1998 r. (...) umorzył postępowanie. Jego bezprzedmiotowość /art. 105 par. 1 Kpa/ upatrywał w następujących okolicznościach faktycznych: Rozbudowa prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu, zapadłej w postępowaniu, w którym uczestniczyła Małgorzata W., i w którym wyraziła ona zgodę na inwestycję. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, co stwierdzono w czasie kontroli robót przeprowadzonej 19 sierpnia 1997 r. Za chybiony uznano też zgłoszony w toku postępowania zarzut jako by budowa była rozpoczęta po upływie dwu lat od dnia, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a tym samym, aby prowadzona była nielegalnie /art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W tej kwestii powołano się na datę zarejestrowania dziennika budowy. Podkreślono nadto, że o tych okolicznościach Małgorzata W. była poinformowana pismem organu z dnia 28 lipca 1998 r. W motywach decyzji wskazano, że Halina M. zgłosiła rozbudowane mieszkanie do użytku stosownie do art. 57 Prawa budowlanego w dniu 22 grudnia 1997 r., a organ wydał "zawiadomienie o zgłoszeniu do użytkowania z dnia 6 stycznia 1998 r." Wojewoda nie uwzględnił odwołania Małgorzaty W. i zaskarżoną do Sądu administracyjnego decyzją utrzymał w mocy ostatnią z opisanych decyzji organu I instancji. Wojewoda podzielił jej wszystkie podstawy, z tym, że podstawę faktyczną w zakresie zachowania przez Halinę M. terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego argumentował zapisem geodety z dnia 15 stycznia 1997 r. w dzienniku budowy o wykonaniu prac polegających na wytyczeniu rozbudowanego obiektu w terenie /art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego/ oraz wyliczeniami co do daty, w jakiej decyzja o pozwoleniu na rozbudowę stała się ostateczna. Decyzja ta /z dnia 17 lutego 1995 r./ została doręczona stronom 20 lutego 1995 r. i niebyła zaskarżona odwołaniem, a zatem dniem z jakim nabyła przymiot ostateczności był dzień 6 marca 1995 r. Małgorzata W. w skardze domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów postępowania. Z przepisów tych wymieniała jedynie art. 79 Kpa i miał on być naruszony brakiem zawiadomienia skarżącej o oględzinach budowy w celu ustalenia czy prowadzona jest ona zgodnie z zatwierdzonym projektem. W sposób opisowy zarzucała jednak naruszenie innych przepisów regulujących zasady postępowania wyjaśniającego i ocenę dowodów. Miało być to wynikiem braku zbadania kiedy faktycznie rozpoczęte zostały roboty. Ustalenie z zaskarżonej decyzji jakoby nastąpiło to w dniu 15 stycznia 1997 r. zdaniem skarżącej stoi w sprzeczności z faktem zarejestrowania dziennika budowy dopiero 17 stycznia 1997 r. Zwracano nadto uwagę, iż w sprawie brak jest dokumentu potwierdzającego złożenie zawiadomienia wymaganego art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego/. Podobnie skarżąca podważała drugie z istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie ustaleń - w przedmiocie zgodności prowadzonych robót budowlanych z projektem stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Tutaj podniosła zarzut naruszenia art. 79 par. 1 Kpa i twierdziła, że obrys dachu dobudowanej części mieszkania wkracza na nieruchomość oznaczoną nr 23 przy ul. M. i wody opadowe spływają na tę nieruchomość. Nie odpowiada to projektowi rozbudowy jaki jej okazano i na jaki wyraziła zgodę. Na koniec skarżąca stwierdzała, że gdyby projekt taki został zatwierdzony przez organ wydający pozwolenie na rozbudowę, to wówczas decyzja o pozwoleniu dotknięta zostałaby naruszeniem art. 5 Prawa budowlanego. W odpowiedzi nie zgodzono się z podniesionymi zarzutami i wniesiono o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zgodzić się trzeba bowiem ze wszystkimi zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów prawa procesowego, a do nich z urzędu /art. 51 ustawy o NSA/ dodać należy art. 105 par. 1 Kpa Oceniając decyzję organów obu instancji właśnie poprzez zastosowanie art. 105 par. 1 Kpa można nawet powiedzieć, że stopień naruszenia przepisów prawa procesowego graniczy z tym, co określa się rażącym. A to dlatego, że daleko idącym uchybieniom w zakresie postępowania dowodowego /art. 75-77, art. 79, art. 80 Kpa/ towarzyszyła niczym nie usprawiedliwiona przewlekłość postępowania, brzemienna w istotny skutek faktyczny w postaci zakończenia rozbudowy. Organy obu instancji bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wszczętej z wniosku o wstrzymanie robót, opartym na dwu podstawach /art. 50 ust. 1 pkt 1, bądź 3 Prawa budowlanego/ upatrywały w braku jego zasadności /braku podstaw faktycznych/. Jest to niezgodne z elementarną zasadą i to każdej procedury, bowiem merytoryczna bezzasadność żądania musi się kończyć merytorycznym rozstrzygnięciem. W tej konkretnej sprawie dodać należy z urzędu, iż tylko pozornie może się wydawać, że zakończenie robót budowlanych czyni wniosek o ich wstrzymanie bezprzedmiotowym. Taka koncepcja godziłaby w podstawowe zasady polskiej procedury administracyjnej /art. 6 i art. 8 Kpa/, a w świetle przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku - zachęcającego organy do przewlekania postępowania, tak aby w wyniku zmiany okoliczności faktycznych przedmiot postępowania przestał istnieć. Zamieszczenie w piśmie wszczynającym postępowanie wniosku o wstrzymanie robót budowlanych oznacza jedynie żądanie dokonania przez organ budowlany w danej chwili określonej czynności procesowej. Żądanie takie nie określa jednak przedmiotu postępowania, ten bowiem wynika z przepisów prawa materialnego i do ostatecznego zakończenia postępowania pozostaje ten sam. Skarżącej, zakładając, iż dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości przy ul. M. 23 w S. /rzecz ta nie została dotąd wyjaśniona/, służy przymiot strony /art. 28 Kpa w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego/ w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności budowy na nieruchomości sąsiedniej. Ewentualna zasadność wniosku w tym przedmiocie może przynieść różne efekty uzależnione od ustaleń faktycznych i stanu spornej budowy. Jeśli trwa, pierwszym efektem może stać się wstrzymanie budowy jeśli jednak budowa zostanie zakończona nie oznacza to bezprzedmiotowości postępowania. Z art. 50 i art. 51 nie można bowiem wywieść, że zaniechanie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przed ich zakończeniem czyni po zakończeniu robót niedopuszczalnym badanie zgodności budowy z pozwoleniem na budowę. W przedmiotowej sprawie rzecz ta jest oczywista, skoro już wcześniej wskazano na zwykłe reguły praworządności stojące na przeszkodzie temu, aby przewlekłość postępowania nie pozbawiała obywatela należnej mu ochrony prawnej. Zresztą w sprawie brak zgodności budowy z pozwoleniem na budowę jest tylko jedną z podstaw wniosku. Druga jest dalej idąca, bo zarzuca samowolę budowlaną polegającą na rozpoczęciu robót po wygaśnięciu ważności decyzji o pozwoleniu. W związku z pierwszą podstawą wniosku wszczynającego postępowania wskazać trzeba jeszcze na błędne sugestie organu I instancji, że budowę legalizowało w trybie art. 57 Prawa budowlanego zgłoszenie w dniu 22 grudnia 1997 r. przez inwestorkę o zakończeniu robót i wydanie przez ten organ "zawiadomienia o zgłoszeniu do użytkowania z dnia 6 stycznia 1998 r. (...)". Decyzją o pozwoleniu na rozbudowę z 17 lutego 1995 r. nie został na inwestorkę nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie /art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego/ Powtórzono w niej jedynie obowiązek z art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego zawiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych. Halina M. obowiązek ten wykonała 22 grudnia 1997 r., a więc w toku postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej. Jednocześnie przyjąć należy, iż organ nie zgłosił sprzeciwu /art. 54 ust. 1 prawa budowlanego/, skoro pismem z dnia 6 stycznia 1998 r. zatytułowanym "zawiadomienie o zgłoszeniu obiektu budowlanego do użytkowania/ powołując się m.in. na art. 54 i art. 57 Prawa budowlanego zawiadomił o zgłoszeniu inwestorkę, Urząd Skarbowy w S. oraz cztery wydziały Urzędu Miejskiego w S. Pismo podpisał inspektor ds. nadzoru urbanistyczno-budowlanego Urzędu Miejskiego w S. Nadto z okoliczności sprawy wynika, że rozbudowana część mieszkania jest użytkowana. To wszystko jednak nie może uzasadniać bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy, jeśli postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało w czasie prowadzenia robót budowlanych i do dnia zawiadomienia nie zostało ono zakończone decyzją ostateczną. Argumentacja uzasadniająca to stanowisko została już wcześniej przytoczona. Ponownie jednak podkreślić należy, że do zaistniałego w sprawie stanu rzeczy doszło na skutek oczywistej przewlekłości postępowania, w szczególności przed organem I instancji. Ustawodawca w rozdziale 5 prawa budowlanego zatytułowanym "budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" w sposób w pełni racjonalny uregulował chronologię czynności organu budowlanego nadzorującego cały cykl budowy, aż do jej zakończenia i osiągnięcia efektu zamierzonego przez inwestora /uzyskanie obiektu zdatnego do użytku/. Znaczenie więc skutków w art. 54 Prawa budowlanego w postaci braku sprzeciwu /po dniu 24 grudnia 1997 r. sprzeciw winien mieć formę decyzji - art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. nowelizującej Prawo budowlane - Dz.U. nr 111. poz. 726/ oceniane musi być poprzez brak wcześniejszego rozstrzygnięcia na żądanie skarżącej, /zgłoszone w toku prowadzenia robót budowlanych/, o tym, o czym organ winien rozstrzygać na tym etapie procesu inwestycyjnego /art. 48-51 Prawa budowlanego/. Innym zupełnie zagadnieniem pozostają ostateczne skutki naruszenia przez organ budowlany ustawowej chronologii czynności w procesie budowlanym. Jest to jednak zagadnienie wykraczające poza przedmiot kontroli sądowej i na dodatek uwarunkowane przyszłymi ustaleniami faktycznymi, których w oparciu o zebrany dotąd materiał nie można przewidzieć. Dalsze rozważania i wskazania należy zatem ograniczyć do czynności dowodowych jakie winny mieć miejsce przy ponownym rozpoznaniu sprawy i do oceny dotąd zebranych dowodów. Pierwszą rzeczą będzie zebranie dowodów na okoliczności daty rozpoczęcia robót budowlanych. Organy obu instancji w różny sposób oparły swe ustalenia w tym przedmiocie na zapisach w dzienniku budowy. Dziennik budowy jest szczególnym dokumentem, skoro art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego nadaje mu rangę dokumentu urzędowego. Pozwala to, przy uwzględnieniu trybu jego wydania i prowadzenia /art. 45 Prawa budowlanego i zarządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie dziennika budowy (...) - M.P. 1995 nr 21 poz. 29/ uznać dziennik także za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 par. 1 Kpa Ochrona jego wiarygodności sięga jednak tylko tak daleko jak prowadzone w dzienniku zapisy dokonywane są zgodnie z prawem. W tym przypadku zapis, na który powoływał się organ odwoławczy na pewno nie może mieścić się w przepisach prawa, skoro nosi on datę wcześniejszą o dwa dni od daty wydania dziennika. Nie oznacza to jeszcze braku możliwości dowodzenia rozpoczęcia budowy przed dniem wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na nią. Postępowanie dowodowe jednak w tym zakresie winno być prowadzone na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem takich niekorzystnych dla inwestorki okoliczności, jak: brak dowodu o zawiadomieniu organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót /art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego/ oraz przyczyny rezygnacji z pełnionej funkcji pierwszego kierownika budowy (...). Za pozbawione podstaw dowodowych należy też uznać istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenie w przedmiocie zgodności budowy z jej projektem stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tę okoliczność sporządzona została wyłącznie odręczna notatka służbowa z dnia 19 sierpnia 1997 r. Sama w sobie nie przedstawia ona żadnej wartości dowodowej, skoro nie wynika z niej kto ją sporządził. Ale gdyby nawet przyjąć, że sporządzona została przez inspektora Urzędu Miejskiego, który na protokole przyjęcia wniosku z dnia 20 sierpnia 1997 r. naniósł adnotację o podobnej treści, to i tak w istniejących w sprawie okolicznościach nie może być wystarczającym dowodem. W tych okolicznościach wymagany bowiem był dowód z oględzin budowy /art. 85 par. 1 Kpa/ z udziałem stron /art. 79 par. 1 Kpa/. Na koniec już tylko należy wyjaśnić skarżącej, iż dla sprawy w przedmiocie legalności rozbudowy bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące ewentualnej rozbieżności pomiędzy projektem rozbudowy, jaki został jej okazany w czasie prac projektowych i na jaki wyraziła swą zgodę - z projektem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby faktycznie rozbieżności takie istniały, winny być one podnoszone w postępowaniu o pozwolenie na budowę, choćby w formie odwołania. W tym mieści się pewne pouczenie, a mianowicie osoba trzecia uczestnicząca w postępowaniu o pozwolenie na budowę i składająca oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę, winna najpóźniej w terminie odwoławczym sprawdzić czy projekt zatwierdzony decyzją odpowiada założeniom jakimi kierowała się składając oświadczenie o zgodzie. Z przytoczonych wcześniej względów orzeczono jak w sentencji wyroku /art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o NSA/.