II SA/Ka 752/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Haliny M., Anny M.-H. i Jacka B. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 marca 1999 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). W piśmie z dnia 15 maja 1998 r. skierowanym do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta S. mieszkańcy budynków przy ul. S. i Cz. w S. zwrócili się "o wstrzymanie wykonywanych nielegalnie" robót budowlanych przy budowie parkingu strzeżonego przy ul. Cz. nr 56. Podnieśli, iż w ramach tej samowoli wykonano kanalizację deszczową, utwardzony kostką brukową parking wzdłuż ul. Cz. /w miejsce chodnika dla pieszych i pasa zieleni/, niwelacji powierzchni pod parking oraz utwardza się nawierzchnią betonową powierzchnię parkingu strzeżonego. Powołali się przy tym na wcześniejszą interwencję zawartą w ich piśmie z dnia 24.04.1998 r. Wnieśli o wstrzymanie robót budowlanych i "przywrócenie poprzedniego stanu obiektów". Nadto podnieśli, iż wobec sprzeczności z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego nieważna jest ich zdaniem wydana dla budowy parkingu strzeżonego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po rozpoznaniu sprawy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia 21 lipca 1998 r. (...), skierowaną do Agencji Detektywistycznej "S." Spółka z o.o. w S., nakazano rozbiórkę "parkingu przed budynkiem oraz wjazdu na parking strzeżony z tyłu posesji" przy ul. Cz. 56 w S. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazał organ orzekający m.in. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - zwanej dalej prawem budowlanym/. W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że Agencja Detektywistyczna "S." Sp. z o.o. w S. uzyskała decyzję z dnia 23.10.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę parkingu dla swoich samochodów oraz ogólnodostępnego parkingu strzeżonego na działkach nr 88/5, 160/5 K.m. 36 na posesji przy ul. Cz. 56 w S. Inwestor pomimo braku pozwolenia na budowę wykonał nawierzchnię parkingu i wjazdu "jak określono w protokole z dnia 17.07.1998 r. oraz pokazano na fragmencie mapy zasadniczej". Nakaz rozbiórki wykonanych części obiektu budowlanego /parkingu/ podyktowany jest tym, że na ich wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Sp. z o.o. "S." wniósł o jej uchylenie. W odwołaniu podniesiono, że utwardzenie terenu wokół budynku błędnie potraktował organ I instancji jako wybudowanie parkingu i wjazdu na parking strzeżony. Żaden parking strzeżony na tym terenie nie funkcjonuje a parkowane samochody są pojazdami właściciela nieruchomości tj. A.D. "S.". Utwardzenia nawierzchni terenu dokonano przy tym zgodnie z nakazem Inspektora Państwowej Inspekcji Pracy w K. z dnia 10.03.1998 r. (...). Umożliwiło to dojście do budynku. Wykonane utwardzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym - zgodnie z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego. Po rozpoznaniu tego odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 1999 r. (...) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z powołaniem się na treść art. 138 par. 2, art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 50 i art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że kwestionowana decyzja organu I instancji została wydana bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co uniemożliwia prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Celowym jest zatem zdaniem tego organu ponowne rozważenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie pełnego, uzupełnionego materiału dowodowego. Dalej organ II instancji stwierdził, że postępowanie zostało zakończone jego zdaniem "niewłaściwym rozstrzygnięciem". W sprawie "mamy bowiem do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi w części na remoncie zniszczonego chodnika, który został naprawiony przez Agencję w ramach prowadzonych robót, w części na robotach polegających na utwardzeniu placu przed budynkiem mieszkalnym w związku ze zmianą jego funkcji". Zwrócono uwagę, iż w aktach brak jest planu zagospodarowania terenu, który powinien być zatwierdzony równocześnie z wydaniem pozwolenia na nadbudowę budynku i adaptację obiektu na cele biurowe. Uniemożliwia to właściwe i ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Halina M., Anna M.-H. i Jacek B. zarzucili, że decyzja organu II instancji jest niezgodna ze stanem faktycznym oraz ze wcześniejszym stanowiskiem Urzędu Wojewódzkiego w K. - Wydziału Architektury i Urbanistyki zawartym w piśmie z dnia 19.06.1998 r. W piśmie tym przyjęto, że sprawa powinna być rozstrzygnięta stosownie do treści art. 48 prawa budowlanego. Zarzucili, iż sporny parking został wybudowany bez pozwolenia i z naruszeniem treści par. 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, gdyż wjazd na parking będący jego integralną częścią położony jest w odległości ok. 3,5 m od okna sąsiedniego budynku. Nadto parking przylega bezpośrednio do placu sportowego i zabaw dziecięcych Szkoły Podstawowej nr 45 w S. Zdaniem skarżących stan faktyczny sprawy ustalony w oparciu o dowody z oględzin pozwalał w pełni przy uwzględnieniu treści art. 41 prawa budowlanego na wydanie decyzji merytorycznej. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzja o pozwoleniu na nadbudowę domu o jedną kondygnację i o zmianie przeznaczenia budynku z mieszkalnego na biurowy skoro pozwolenie to nie obejmowało budowy parkingu. O budowie parkingu świadczy wykonanie odwodnienia, niwelacji i utwardzenia w części powierzchni, okrawężnikowanie placu parkingu, wykonanie podjazdów z kostki brukowej oraz wykonanie nawierzchni z kostki betonowej na pasie zieleni przyulicznej. Nie może być też uznana za remont zamiana miejskiego asfaltowego chodnika na kostkę betonową, a także wybrukowanie terenów zieleni. Na tym przyulicznym parkingu stoją samochody blokujące chodnik i wjazd do szkoły. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i co do zasady jego uzasadnienie. Dodatkowo organ odwołujący podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczył uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nadto podniósł, że przedmiot postępowania dotyczy w zasadzie dwóch spraw, które powinny być rozstrzygnięte oddzielnie. Jedna sprawa dotyczy parkingu za budynkiem a druga remontu odcinka drogi. Ich zakres nie został należycie określony, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje co do zasady na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana zdaniem Sądu z naruszeniem treści art. 138 par. 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie stanowi zatem podstawy przekazania sprawy organowi I instancji potrzeba "ponownego rozważenia sprawy", a taka właściwie przyczyna legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Poza zwróceniem uwagi na brak w aktach administracyjnych planu zagospodarowania terenu Agencji Detektywistycznej "Sekret" organ odwoławczy nie wskazał bowiem jakie to uzupełniające postępowanie dowodowe miałby przeprowadzić organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dowód z przedmiotowego planu zagospodarowania mógł przeprowadzić przy tym organ odwoławczy we własnym zakresie po wcześniejszym wezwaniu inwestora do jego przedłożenia /jeżeli taki plan stanowił załącznik do znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji Prezydenta S. z dnia 17 kwietnia 1998 r. (...)/. W razie potrzeby mógł też organ II instancji dopuścić we własnym zakresie dowód z uzupełniających oględzin spornego terenu inwestycji. W każdym bądź razie organ ten nie wykazał /a w szczególności nie wynika to z motywów zaskarżonej decyzji/ aby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Co więcej ze sformułowania zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w brzmieniu "postępowanie zostało zakończone zdaniem organu odwoławczego niewłaściwym rozstrzygnięciem" zdaje się wynikać wniosek, że właściwe rozstrzygnięcie było organowi odwoławczemu znane. Wtedy zaś powinien wydać orzeczenie reformatoryjne oparte na treści art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. Do takiego wniosku zdaje się prowadzić i dalsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji gdzie organ odwoławczy faktycznie przyjął, że sporne roboty budowlane są związane ze zmianą funkcji budynku należącego do "P." Spółki z o.o. w S. tj. że mieszczą się one niejako w pracach objętych wydaną na rzecz tego podmiotu decyzją z dnia 17.04.1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę o jedną kondygnację budynku mieszkalnego adaptowanego na cele biurowe. Nie wiadomo przy tym w oparciu o jaki dowód ustalenie to zostało poczynione skoro jednocześnie organ ten jako podstawową przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji wskazuje brak w aktach planu zagospodarowania terenu, który powinien stanowić część projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją z dnia 17.04.1998 r. W konsekwencji należało stanąć na stanowisku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem treści art. 138 par. 2 Kpa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skutkowało to uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania uzupełni organ II instancji w pierwszej kolejności materiał dowodowy dowodem z przedmiotowego planu zagospodarowania - jeżeli taki został sporządzony i objęty decyzją nr 203/98 Prezydenta Miasta S. z dnia 17.04.1998 r. Być może okaże się wówczas, że sporne roboty budowlane są objęte tym pozwoleniem, jako dotyczące urządzeń budowlanych adaptowanego i rozbudowanego na cele biurowe budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. Cz. nr 56 w S. Wówczas wystarczyłoby jedynie ustalić czy są one realizowane zgodnie z tym pozwoleniem. Gdyby były realizowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu bądź w przepisach, należałoby podjąć działania określone w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Gdyby się zaś okazało, iż roboty te nie są przedmiotowym pozwoleniem na budowę objęte to należy ustalić czy mamy w sprawie do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na budowie obiektu budowlanego czy też na remoncie tego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6, 7 i 8 prawa budowlanego. Z uwagi na charakter prowadzonych robót nie można bowiem przyjąć, że chodzi tu o montaż względnie o rozbiórkę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 5 pkt 7 tego prawa. Zdaniem Sądu z faktu, że dany twór materialny jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego nie wypływa wniosek, że nie jest on jednocześnie obiektem budowlanym w rozumieniu tego aktu prawnego. Aby bowiem dany twór materialny podlegał w ogóle regulacjom przepisów prawa budowlanego to musi on stanowić samodzielny obiekt budowlany względnie jego część. Obiekt budowlany jest bowiem koniecznym elementem zarówno definicji budowy /art. 3 pkt 6/ jak i definicji robót budowlanych /art. 3 pkt 7/ prawa budowlanego/. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że aby urządzenie budowlane o jakim mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego podlegało regulacjom tego prawa to musi ono stanowić bądź to część obiektu budowlanego, z którym jest związane, względnie stanowić samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Jak to przy tym przyjął NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 15 maja 2000 r. OPS 29/99 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 133/ urządzenie budowlane dające się rozłączyć z budynkiem już istniejącym bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Aby zatem takie urządzenie budowlane podlegało regulacjom prawa budowlanego to musi ono stanowić samo w sobie obiekt budowlany. Jeżeli taki obiekt budowlany stanowiący jednocześnie urządzenie budowlane nie jest objęty pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego, z którym jest związany to podlega on samodzielnym regulacjom tego prawa. Właśnie z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie gdyby sporne przejazdy i place postojowe nie były objęte ww. decyzją Prezydenta Miasta S. z 17 kwietnia 1998 r. (...). Zdaniem Sądu należałoby wówczas przyjąć, że stanowią one budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Zawarte w tym przepisie wyliczenie obiektów budowlanych zaliczanych do budowli nie jest bowiem zdaniem Sądu wyczerpujące. Świadczy o tym użycie w tym przepisie zaimka "jak". Nadto trudno byłoby zdaniem Sądu logicznie wytłumaczyć dlaczego regulacji prawa budowlanego miałyby podlegać obiekty małej architektury a byłyby z niej wyłączone roboty budowlane polegające np. na budowie placów postojowych i przejazdów, wymagające czasami dużych prac ziemnych i niwelacyjnych - zmieniających ukształtowanie terenu i stosunki wodne. Odnośnie realizowania przejazdów i placów postojowych nie można przy tym przyjąć zdaniem Sądu, że mamy tu do czynienia z pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego czy też na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 1 pkt 2b prawa budowlanego. W konsekwencji należałoby przyjąć, że ich realizacja polega na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 i art. 48 prawa budowlanego. Inaczej wyglądałaby zaś sytuacja gdyby zostało ustalone, iż sporne roboty budowlane polegały jedynie na remoncie "zniszczonego chodnika" jak to zdaje się przyjmować organ odwoławczy, czy też remoncie istniejących wcześniej w tym miejscu przejazdów i placów postojowych. Wówczas bowiem sporne prace nie polegałyby na budowie obiektu budowlanego i tym samym nie miałaby do nich zastosowania treść art. 48 prawa budowlanego, jakkolwiek wymagały one wcześniejszego zgłoszenia /art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego/. Wtedy też likwidacja samowoli budowlanej byłaby realizowana w trybie art. 50 i art. 51 tego prawa. Należałoby jednak wcześniej dokładnie ustalić jak poprzednio był w tym miejscu zagospodarowany teren, zarówno co do charakteru i sposobu jego utwardzenia, a przede wszystkim co do poszczególnych części działki, która takim zagospodarowaniem była objęta. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że nie mamy do czynienia z remontem chodnika, wjazdu czy też placu postojowego w miejscu, w którym wcześniej takie zagospodarowanie terenu nie występowało /np. gdy wcześniej teren ten był wykorzystywany pod trawnik, krzewy lub drzewa/. Wtedy też w tej części miałaby zastosowanie treść art. 48 prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na postawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.