II SA/Kr 719/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefy M. na decyzję Wojewody M. z dnia 8 marca 1999 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...). Decyzją z dnia 8 marca 1999 r., (...), Wojewoda M. na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Józefy M. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 27 listopada 1997 r., (...), orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz odwołującej się nieruchomości - dawnej parceli gruntowej 1. kat. 816/3, obecnie stanowiącej część działek ewidencyjnych nr 77/3 i 77/4 w obrębie geodezyjnym nr 1 K.-K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. stwierdził co następuje: przedmiotowa nieruchomość została nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/ na cele Biura Budowy Zaplecza (...) Zjednoczenia Budownictwa. Organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ z uwagi na fakt, że jej zagospodarowanie jest zgodne z planem realizacyjnym bazy transportowej przekazanym do akt sprawy przez użytkownika wieczystego, jak i z przedmiotem działania Spółki określonym w akcie założycielskim. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 229 tej ustawy określone w art. 136 ust. 3 tej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy ujawnione w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej - Krakowskiemu Przedsiębiorstwu Przewozowo-Usługowemu Spółka z o.o. w K. przed dniem 1 stycznia 1998 r. i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej nr 185898 w dniu 15 marca 1995 r. na wniosek z dnia 18 listopada 1994 r. Wobec powyższego poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Józefa M. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody M. na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i uznanie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie umożliwiał wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i odniosła, że mimo że odwołanie wniosła w dniu 12 grudnia 1997 r. i w odwołaniu tym wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda K., chociaż w dniu 1 stycznia 1998 r. wchodziła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami regulująca w sposób odmienny kwestie związane ze zwrotem nieruchomości, nie wydał decyzji ani orzekającej o zwrocie ani o odmowie zwrotu nieruchomości. Dopiero w dniu 9 stycznia 1998 r. przekazał odwołanie Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W ten sposób poprzez nie wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie określonym w art. 35 Kpa faktycznie uniemożliwił dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Zaskarżona decyzja Wojewody M. została wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa, który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji - umarza postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z poglądami literatury /por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wydanie. W. 2000, str. 539/ przepis ten wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Może podjąć taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie organu pierwszej instancji było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa O bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji można mówić tylko wówczas, gdy brak było w ogóle podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nie było od początku, ani też nie stało się w jego trakcie bezprzedmiotowe. Prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości spełniało wszystkie przedmiotowe i podmiotowe przesłanki sprawy o zwrot nieruchomości, określone w art. 69 tej ustawy. Powinno zatem zostać zakończone decyzją rozstrzygającą o istocie tej sprawy /art. 104 par. 1 Kpa/ i taką też decyzją zostało zakończone w czasie obowiązywania tej ustawy. 2. Postępowanie Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nie stało się również bezprzedmiotowe w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zawarta w art. 233 tej ustawy norma przejściowa postanawia, że postępowania nie zakończone w dniu jej wejścia w życie ostateczną decyzją prowadzi się na jej podstawie. Przepis ten w żadnym przypadku nie może być rozumiany jako argument na rzecz bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości postępowania rozstrzygniętej w pierwszej instancji przed dniem jej wejścia w życie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza jedynie, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie winien ocenić jego zasadność i wydać rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji zakończonego decyzją wydaną przed 1 stycznia 1998 r. nie wynika również - jak to utrzymuje Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji - z postanowień art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest bowiem oczywiste, że przepis ten nie może w ogóle być brany pod uwagę przy ocenie postępowania i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., ponieważ naruszałoby to fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, iż prawo nie działa wstecz. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że przepis ten nie może stanowić podstawy do przyjmowania jakiejkolwiek bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, znajdującej się w toku postępowania w dniu 1 stycznia 1998 r. Zawarte w tym przepisie wyłączenia możliwości dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości nie determinują bowiem bezprzedmiotowości postępowania w sprawie /zarówno pierwszej instancji, jak i postępowania odwoławczego/, lecz określają negatywne przesłanki, których zaistnienie musi oznaczać odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tak więc również postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w związku z postanowieniami art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 3. Nie może być również oceniona jako zgodna z prawem, a mianowicie postanowieniami art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzja organu I instancji. Zawarte w jej uzasadnieniu twierdzenie, iż "stan zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z planem realizacyjnym bazy transportowej przekazanym do akt sprawy przez użytkownika wieczystego" jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w którym brak jakiegokolwiek planu realizacyjnego. Stwierdzić zaś należy, że organ I instancji nie dokonał ustalenia celu, na który nieruchomość nabyta. Cel ten, zgodnie z pkt 1 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 19 września 1966 r., określała decyzja o lokalizacji szczegółowej (...) z dnia 2 stycznia 1964 r. wydana przez Prezydium Rady Narodowej miasta K., z której wynikać powinna niezbędność i planowany sposób wykorzystania nieruchomości prze Biuro Budowy Zaplecza (...) Zjednoczenia Budownictwa. Decyzji tej nie poddał analizie organ I instancji - brak jej bowiem w aktach postępowania administracyjnego. Nie mógł więc w sposób prawidłowy ocenić, na jaki cel nieruchomość została nabyta i w konsekwencji, czy została ona na ten cel wykorzystana. Mając na uwadze powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.