II SA/Ka 1057/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rajmunda R. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie - oddala skargę. Decyzją z dnia 26 maja 1999 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. nakazał Januszowi B. wykonanie projektu powykonawczego wiaty, zbiornika na gnojowicę oraz płyty gnojowej, wykonanych na działce w N.-W. przy ul. Cz. nr 3, z orzeczeniem o stanie technicznym, inwentaryzacji geodezyjnej i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Organ powołał się na przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podczas oględzin, dokonanych w dniu 13 kwietnia 1999 r., ustalono, że ww. obiekty zostały wybudowane do końca 1994 r. Właściciel nie przedstawił dokumentów na podstawie których obiekty zostały wybudowane, w związku z czym uznano je za samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującego prawa budowlanego, obiekty wykonane samowolnie należy doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. W odwołaniu Janusz B. podniósł, że przedmiotowe obiekty i budynki gospodarcze zostały mu przekazane w 1975 r. umową darowizny przez dziadka, na co posiada odpowiednią dokumentacje. Od tego czasu, tj.: 1975 r. niczego nie dobudowywał. Sporne budynki istnieją od około 50 lat. Decyzją z dnia 15 czerwca 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. Organ odwoławczy ocenił, że w stosunku do zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej należałoby zastosować przepisy prawa budowlanego dotyczące utrzymania obiektów budowlanych /art. 66 - decyzja wskazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, art. 62 ust. 3 - żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części/. W stosunku zaś do wiaty postępowanie należy prowadzić w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. /z uwagi na wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1995 r./. Legalizacja, w oparciu o art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. będzie możliwa gdy organ ustali, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Na podstawie art. 40 organ powinien nakazać dokonanie przeróbek doprowadzających obiekty do stanu zgodnego z przepisami i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Następnie, po wykonaniu przez zobowiązanego obowiązków, sprawę należy przekazać do organu administracji architektoniczno-budowlanej, jako właściwego do wydania pozwolenia na użytkowanie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rajmund R. zarzucił zaskarżonej decyzji nieuzasadnione przedłużanie sprawy. Podniósł, że decyzja I instancji była zgodna z prawem i miała doprowadzić do oceny stanu tych obiektów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Uzasadnił stanowisko podobnie jak w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 21 ustawy o NSA, wykazała że wobec tej decyzji na można zastosować żadnego z typów wyroków wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji zawarta jest w art. 138 par. 2 Kpa. Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji uzależniona jest zatem od tego, czy spełnione zostały przesłanki z cyt. art. 138 par. 2 Kpa. Hipoteza tego przepisu z jednej strony zawiera warunek, iż decyzja I instancji nie może zostać utrzymana w mocy /a contrario wobec normy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa/, z drugiej zaś powinna być rozstrzygnięta co do istoty, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części /przekraczającego ramy zakreślone przepisem art. 136 Kpa/. Prawidłowość zaskarżonej decyzji zależy więc od tego czy słusznie oceniono w niej krytycznie decyzję I instancji i czy, w razie takiej zasadności, należało podjąć środki z art. 138 par. 2 Kpa /a nie inne, wskazane w art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/. Zagadnienie pierwsze wiąże się z wyborem, opartym na art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, norm prawa materialnego. To bowiem, czy materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy należy m.in. od tego jakie okoliczności należy koniecznie ustalić dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego. Skoro organ I instancji ustalił /co nie jest kwestionowane przez skarżącego/, że sporne obiekty zostały wybudowane przed 1995 r. a nadto organ uznał je za samowolę budowlaną, to słusznie tenże organ przyjął, że zastosowanie znajdują, zgodnie z art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego, przepisy dotychczasowe. Tymi przepisami dotychczasowymi są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ regulujące zwalczanie samowoli budowlanej. Przed podjęciem właściwych środków wobec samowoli budowlanej należy ustalić właściwą relację przepisów art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy budowlanej z dnia 24 października 1974 r. Ugruntowany jest w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, organ nadzoru budowlanego powinien najpierw ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, a dopiero po wykluczeniu przesłanek nakazujących rozbiórkę winien rozważyć możliwość legalizacji dokonanej samowoli /por. Ludwik Bar, Edward Radziszewski "Kodeks budowlany. Komentarz", Wyd. Prawnicze, W-wa 1999 r. str. 200; wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r. II SA/Ka 984/97 - nie publ./. Jeśli do tego dodać, że przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. stanowi o związanym charakterze rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie, a uznanie organu rozstrzygającego w kwestii nakazu rozbiórki jest wyłączone /por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1994 r. SA/Ka 557/93 - Wokanda 1994 nr 8 str. 39/, to należy przyjąć, iż zastosowanie w decyzji I instancji przepisu art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. bez rozważenia czy nie zachodzą okoliczności z art. 37 ust. 1 tej ustawy stanowiło naruszenie prawa materialnego. Skoro organ I instancji nie zbadał przesłanek z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., w odniesieniu do spornych obiektów, to znaczy, że w tym zakresie, a więc co najmniej w znacznej części, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Były zatem warunki do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, mimo braku dowodów na legalne wybudowanie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej, że wobec tych obiektów należy w dalszym postępowaniu stosować przepisy nowego prawa budowlanego dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał ocenę organu odwoławczego, odnoszącą się do zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej za uchybienie, gdyż art. 48 nowego prawa budowlanego znajduje pierwszeństwo przed przepisami regulującymi utrzymanie obiektów budowlanych. Te ostatnie odnoszą się do legalnie istniejących obiektów. Obiekty będące rezultatem samowoli podlegają, zgodnie z cyt. art. 48, rozbiórce. To zaś, że w odniesieniu do obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. zamiast art. 48 stosuje się przepisy dotychczasowe /art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego/ oczywiście nie oznacza, że w miejsce art. 48 mogą być stosowane przepisy art. 62 i art. 66 nowego prawa budowlanego, jak zasugerował organ odwoławczy. Jak jednak wspomniano, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zaistniały warunki do uchylenia decyzji I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z wagą należytego rozumienia przepisu art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego trzeba jednak, niezależnie od zaaprobowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zwrócić uwagę na zagadnienie nie poruszone w żadnej z omawianych decyzji. Otóż jakkolwiek ustawa budowlana z dnia 7 lipca 1994 r. nie zawiera wyraźnie sformułowanego zakazu retroakcji, to z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wynika zakaz retroakcji w tych gałęziach prawa, które go wyraźnie nie sformułowały. Uwaga ta jest konieczna o tyle, że zasada lex retro non agit nie pozwala, w tej sytuacji, inaczej zrozumieć "wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia" z art. 48 prawa budowlanego, niż jako pozwolenia albo zgłoszenia wymaganych przez przepisy obowiązujące w chwili dokonywania działalności inwestorskiej. W rezultacie ocena, czy mamy do czynienia z zastrzeżeniem z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego wymaga ustalenia czy obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania administracyjnego, wymagał pozwolenia albo zgłoszenia, według przepisów obowiązujących w czasie budowy. Tylko jeśli takiego pozwolenia albo zgłoszenia przepisy wówczas wymagały, a inwestor nie legitymuje się takim pozwoleniem lub zgłoszeniem, to byłaby to sytuacja objęta dyspozycją art. 48 prawa budowlanego - o ile nie byłoby zastrzeżenia art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, iż do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle takiego stanowiska, w postępowaniu dotyczącym obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., należy nie tylko ustalić, że obiekty powstały przed tą datą ale nadto ustalić kiedy zostały wykonane. W zależności od okresu budowy bowiem, o tym czy dany obiekt wymagał pozwolenia lub zgłoszenia czy nie, będą decydowały przepisy różnych ustaw budowlanych /ww. ustawa z 1974 r., ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 7 poz. 46/, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli /Dz.U. 1939 nr 34 poz. 216 ze zm./. Decyzja I instancji nie zawierała ustaleń w tym zakresie. Również więc ten fakt nie wyłącza zasadności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego należało, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, skargę oddalić.