II SA/Łd 1655/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jadwiga D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 16 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie: przywrócenia stosunków wodnych - oddala skargę. Decyzją z dnia 1 czerwca 2000 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 1 i art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, Prezydent Miasta P. zobowiązał Urszulę W., właścicielkę nieruchomości położonej przy ul. Ł. 10 w P. do wybudowania, w terminie 30 dni, w istniejącym ogrodzeniu na granicy z działką przy ul. Ł. 12 trwałej podmurówki betonowej o wysokości min. 25 cm ponad poziom terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Henryka D. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w związku z naruszeniem stosunków wodnych. W jej ocenie przyczyną powyższego było nawiezienie przez właścicielkę nieruchomości przy ul. Ł. 10 kilku wywrotek ziemi, co spowodowało wywyższenie terenu, a co za tym idzie spływ wód opadowych na działkę przy ul. Ł. 12. W toku postępowania administracyjnego Henryka D. zmarła, a w jej prawa wstąpiła Jadwiga D. Po dokonaniu wizji w terenie stwierdzono, że na teren posesji przy ul. Ł. 10 w P. została nawieziona warstwa ziemi urodzajnej i posiana trawa, a ukształtowanie terenu jest takie, że powstał spadek w kierunku nieruchomości przy ul. Ł. 12. Zawyżenie terenu wynosi średnio 10 cm i stopniowo wzrasta w kierunku budynku. Zgodnie z przepisami Prawa wodnego właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości może odbywać się tylko za zgodą jej właściciela. W odwołaniu od powyższej decyzji Jadwiga D. zarzuciła, że rozstrzygnięcie nie określa wymiarów podmurówki, warunków jej wykonania, szczelności i trwałości, brak też opisu zakończeń zabezpieczających przed ujściem wody wzdłuż murku. W opinii odwołującej się decyzja jest niefachowa i niejasna, błędnie ustalono różnicę poziomu terenów, a ustalony sposób przywrócenia stanu poprzedniego nie gwarantuje powstawaniu szkód w przyszłości. Od opisanej wyżej decyzji, w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku, odwołała się również Urszula W. Z uwagi na barierę w postaci braku środków finansowych wniosła o ustalenie tego terminu na dzień 10 sierpnia 2000 r. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, orzekło, co następuje: 1. uchylić zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2; 2. określić brzmienie pkt 2: Prace należy wykonać do dnia 15 września 2000 r.; 3. w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że zostały naruszone stosunki wodne, lecz równocześnie zaskarżoną decyzją podjęte zostały działania zmierzające do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, co wypełnia dyspozycję art. 50 Prawa wodnego. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi konieczność sporządzenia projektu, natomiast gdy zobowiązana osoba nie wykona nałożonego obowiązku istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Również, zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 9 lutego 1981 r., I CR 469/ 80 /OSNC 1981 nr 12 poz. 237/, właściciel gruntu, który dokonał zmiany stanu wody, jeżeli spowodowało to z jego winy szkodę na gruntach sąsiednich, będzie zobowiązany- niezależnie od skutków określonych w art. 50 ust. 2 Prawa wodnego- do jej naprawienia na ogólnych zasadach odpowiedzialności deliktowej. Uwzględnienie odwołania Urszuli W. wynika z faktu, iż należało ustalić bardziej realny termin wykonania obowiązku. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jadwiga D. zarzuciła, iż w jej ocenie organy administracyjne powinny spowodować przywrócenie działki sąsiadki do stanu pierwotnego. Powtórzyła w większości swoje zarzuty, jakie zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny powołany jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o NSA/. Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Po myśli art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz /prezydent miasta/ nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania /ust. 2 art. 50 Prawa wodnego/. Zakaz zawarty w przepisie art. 50 ust. 1 obejmuje zarówno działania zmierzające do poprawy stosunków wodnych na własnym gruncie /np: podsypanie nieruchomości i w ten sposób jej podwyższenie/, jak i działania pośrednie, których celem nie jest poprawa stosunków wodnych lecz gospodarcze wykorzystanie nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania nakazów określonych w art. 50 ust. 2 Prawa wodnego winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy nastąpiła /lub może nastąpić/ zmiana wody na gruncie, czy dotyczy ona utrwalonych stosunków wodny istniejących od co najmniej 5 lat, czy i jakiego rodzaju szkody zaistniały /lub mogłyby zaistnieć/ na sąsiednich nieruchomościach lub w gospodarce wodnej oraz czy istnieje związek przyczynowy między tą zmianą a zaistniałą lub ewentualną szkodą. W rozpoznawanej sprawie Jadwiga D. kwestionuje przyjęty przez organy obu instancji sposób zapobieżenia szkodliwego wpływu na jej nieruchomość dokonanych przez Urszulę W. zmian stanu wody na gruncie. W jej ocenie, w miejsce nałożonego obowiązku wykonania trwałej podmurówki betonowej, winien być nałożony obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Podmurówka ta, według twierdzeń skarżącej, nie stanowi gwarancji pełnego zabezpieczenia przed spływem wód, czy też ścieków. Powołany wyżej przepis art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego pozostawia organowi administracji publicznej wybór sposobu zapobieżenia szkodom już powstałym, bądź też mogącym powstać w przyszłości /za wyjątkiem sytuacji, gdy zachodzi konieczność orzeczenia przez organ o obowiązku zapłaty odszkodowania z uwagi na to, że nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania odpowiednich urządzeń jest gospodarczo nieuzasadnione/. Uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania tego rodzaju decyzji, w których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia nie jest zdeterminowany przez prawodawcę wymienionymi w treści przepisu przesłankami, nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiale dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym. Decyzje wydawane w takich warunkach również wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 1 czerwca 2000 r. dokonał trzykrotnych oględzin przedmiotowych nieruchomości z udziałem stron /10 września 1999 r., 14 września 1999 r. i 28 grudnia 1999 r./. Zasięgnięto też opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po dokonaniu przez siebie oględzin terenów działek przy ul. Ł. 10 i Ł. 12, w piśmie z dnia 29 grudnia 1999 r. zawarł stwierdzenie, iż z techniczno-budowlanego punktu widzenia zasadną wydaje się propozycja (...) wybudowania przez właścicieli nieruchomości trwałej podmurówki w istniejącym ogrodzeniu". Okoliczności te przesądzać muszą o tym, że trudno jest zaskarżonej decyzji postawić zarzut dowolności lub też braku wykazania racjonalnych przesłanek takiego właśnie rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że osobną oczywiście kwestią jest ewentualna możliwość powstania, a co za tym idzie naprawienia szkody pomimo należytego wykonania obowiązku nałożonego decyzją podjętą w ramach dyspozycji art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożony obowiązek nie wyłącza bowiem możliwości dochodzenia odszkodowania na zasadach odpowiedzialności deliktowej przed sądem powszechnym /art. 415 Kc w zw. z art. 6 Kc/. Dodatkowo stwierdzić należy, co następuje: Art. 33 pkt 15a ustawy z dnia 24 lipca 1998 r., o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./ nadał nowe brzmienie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem Prawa wodnego, decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a także decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Strona, w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji, może dochodzić swoich roszczeń przed sądem. Omawiane uregulowanie stanowi przeto wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej treścią art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 Kpa. Ponieważ jednak w rozpoznawanej sprawie decyzje organów obu instancji nie dotyczyły przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego, a określały obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, toteż od decyzji organu I instancji przysługiwało stronom prawo wniesienia odwołania do SKO. W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracyjne, które prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.