II SA/Wr 382/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 25 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchyla zaskarżone postanowienie, (...). Uchwałą z dnia 25 września 1998 r. (...) Zarząd Miasta W. w oparciu, o przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1998 nr 13 poz. 74 ze zm./ odmówił uznania i realizacji wniosku Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W., wynikającego z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1995 nr 99 poz. 486/, dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych we W. przy ul. N. O. G., na których znajdują się ogrody działkowe "G." W uzasadnieniu tej uchwały Zarząd Miasta W. wskazał, co następuje: Polski Związek Działkowców - Wojewódzki Zarząd działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 23 czerwca 1990 r. z siedzibą w W., złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wchodzących w skład ogrodu działkowego "G." na rzecz Polskiego Związku Działkowców. W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia wnioskowanego przez PZD - Wojewódzki Zarząd trybu postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 23 czerwca 1995 r. Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych. Do skuteczności wymagane jest łączne spełnienie obu ww. przesłanek. Polski Związek Działkowców nie wykazał się wymaganymi przez ustawę decyzjami o użytkowaniu gruntu ogrodu działkowego "G." Mając powyższe na względzie jak również fakt, iż w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. - wnioskowane nieruchomości przeznaczone są na inne cele niż ogrody działkowe Zarząd Miasta odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Pismem z dnia 8 grudnia 1998 r. Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców we W. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od ww. uchwały Zarządu Miasta W. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały - decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 25 czerwca 1995 r. Odwołujący się podniósł, że POD "G." spełnia wszystkie warunki niezbędne do nabycia prawa użytkowania wieczystego według art. 2 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Powołał się przy tym na podobne przypadki znane praktyce i orzecznictwu. Stwierdził również, że w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały błędnie przyjęto jakoby przesłanką uwłaszczenia była zgodność użytkowania gruntów z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ani w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, ani w jej noweli z 23 czerwca 1995 r. nie ma takiego wymogu. "Okręgowy Zarząd Polskiego Związku Działkowców we W., kierując odwołanie do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym, uczynił to w wyniku wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we W. z dnia 12 listopada 1998 r., w którym to Sąd zauważył, że uchwały w przedmiotowych sprawach Zarządu Miasta W. mają charakter decyzji a nie uchwał i zaskarżyć je należy do Kolegium a nie do Wojewody." W konkluzji odwołania powtórzono wniosek "o uchybienie zaskarżonej uchwały - decyzji Zarządu Miasta W., ponieważ błędna interpretacji prawa zastosowana przez Zarząd Miasta W. uniemożliwia regulowanie stanów prawnych terenów pracowniczych ogródków działkowych a jednocześnie utrudnia przekazywanie przez Związek terenów POD pod inwestycje miejskie. Na koniec odwołujący się wnosi "o spowodowanie by Zarząd Miasta W. przestrzegał obowiązujące prawo, do czego jest zobligowany" i stawia ostatni zarzut, że roszczenia Polskiego Związku Działkowców nie są od ponad dwóch lat realizowane, co narusza również przepisy Kpa. Postanowieniem z dnia 25 lutego 1999 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania na podstawie art. 134 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, co następuje: Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 89 poz. 486/ - na który powołuje się zarówno Zarząd Miasta W. w uchwale z 25 września 1998 r., jak i kwestionujący tę uchwałę - Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów, a ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy zawarcie umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu. Z przywołanych unormowań niedwuznacznie wynika, że ustawodawca wyposażył Polski Związek Działkowców w instrument prawny umożliwiający nabycie prawa użytkowania wieczystego. Jest nim prawo przedmiotowe przybierające postać roszczenia, przy czym ma ono charakter cywilnoprawny, o czym przesądza również określony przez ustawodawcę w art. 2 ust. 2 sposób realizacji tego roszczenia. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia - przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy ma na celu ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Uprawnienie to ma być realizowane na drodze cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy. W takiej sytuacji Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje z mocy ustawy roszczenie o zawarcie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, zaś na właścicielu takich gruntów /np. na gminie/ ciąży /także wynikający z ustawy/ obowiązek zawarcia odpowiedniej umowy. Realizacja wskazanego tu roszczenia nastąpi więc z chwilą zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego i po dokonaniu stosownego, konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Oczywistym jest, że do zawarcia umowy wymagane jest złożenie przez strony umowy zgodnych oświadczeń woli. Jeżeli więc realizujący swoje roszczenie o zawarcie umowy podmiot złożył oświadczenie wyrażające stanowczy zamiar nabycia określonych gruntów w użytkowanie wieczyste, to niezbędną przesłanką zawarcia, umowy jest przejaw woli podmiotu zobowiązanego, akceptujący oświadczenie swego kontrahenta. W przypadku braku zgody ze strony zobowiązanego lub złożenia oświadczenia woli rozbieżnego w swej treści z oświadczeniem uprawnionego zamierzona umowa nie może dojść do skutku, zaś realizacja obowiązku zawarcia umowy może być przeniesiona na drogę postępowania cywilnego. Podmiot uprawniony może bowiem wystąpić do sądu z roszczeniem przeciwko osobie zobowiązanej o nakazanie złożenia odpowiedniego oświadczenia woli. W razie uwzględnienia takiego powództwa, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek pozwanego do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastąpi to oświadczenie /art. 64 Kc w związku z art. 1047 Kpc/. W przypadku ustanowienia użytkowania, wieczystego wyrok sądu stanowił będzie podstawę wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Na tle poczynionych wywodów, dotyczących stanu prawnego odnoszącego się do rozpatrywanej sprawy, nietrudno dostrzec, że przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców ustawodawca w art. 2 omawianej ustawy nie przewidział administracyjnego trybu uwłaszczenia wskazanego podmiotu, pozostając przy umowie, jako instrumencie cywilnoprawnym. W takiej sytuacji nie ma tu miejsca ani na stosowanie procedury administracyjnej, ani na rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spornych kwestii ustanowienia użytkowania wieczystego. Przewidziane w art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych roszczenie Polskiego Związku Działkowców o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych nie jest realizowane w trybie postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, gdyż sprawa taka nie należy do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych w postępowaniu przed organami administracji publicznej /art. 1 pkt 1 Kpa/. W rozpatrywanej sprawie wolę zawarcia umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste przejawił niewątpliwie Polski Związek Działkowców. Oświadczenie woli, choć o treści odmiennej od oczekiwanego przez Polski Związek Działkowców, zawarte zostało także w kwestionowanej uchwale Zarządu Miasta W., w której - wbrew twierdzeniom odwołującego nie można dopatrzyć się cech decyzji administracyjnej. Zauważyć bowiem należy, iż cywilnoprawne oświadczenia woli składane przez organy kolegialne osób prawnych, muszą przybierać w swej formie postać uchwały, jako że nie sposób wyobrazić sobie innego uzewnętrznienia woli osoby prawnej przez organ działający in corpore. Także przejaw woli organu kolegialnego, jakim jest zarząd właściwej jednostki samorządu terytorialnego /np. złożenie oferty lub jej przyjęcie, udzielenie pełnomocnictwa/ musi być upostaciowiony w uchwale. Uwaga ta w pełni odnosi się również do konkretnych stosunków cywilnoprawnych, gdy zarząd jednostki samorządu terytorialnego ma np. przyjąć lub odrzucić ofertę ściśle określonego podmiotu. Przykładowo można odwołać się także do przysługującego gminie prawa pierwokupu nieruchomości /art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/, którego wykonywanie przez zarząd gminy /art. 110 tejże ustawy/ poprzedzane jest stosowną uchwałą ujawniającą wolę gminy, co do korzystania z prawa pierwokupu. Takie uchwały, mimo że dotyczą niejednokrotnie indywidualnych spraw, konkretnych osób czy ściśle oznaczonych nieruchomości nie są przecież decyzjami administracyjnymi lecz cywilnoprawnymi oświadczeniami woli. Uchwała zarządu jednostki samorządu terytorialnego tylko wtedy mogłaby być uznana za decyzję administracyjna, gdyby - przybierając jej formalną postać rozstrzygała indywidualną sprawę zakwalifikowaną przez normy prawa materialnego, jako sprawa z zakresu administracji publicznej. Natomiast uchwała zarządu jednostki samorządu terytorialnego odnosząca się do stosunków uznanych przez prawa materialne za stosunki cywilnoprawne, nie jest decyzją administracyjną skoro zawiera przejaw woli osoby prawnej w kwestii powstania, zmiany lub ustania stosunku cywilnoprawnego. Wobec powyższego, w pełni uzasadniony jest wniosek, że stanowisko Zarządu Miasta W. sformułowane w uchwale z 25 września 1998 r. stanowi przejaw woli gminy, jako osoby prawnej, co do umowy z Polskim Związkiem Działkowców ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntów położonych we W. przy ul. N. O. G. i jako czynność cywilnoprawna nie może być zaskarżona w trybie postępowania administracyjnego. Nie jest przy tym bez znaczenia, że - zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ - to właśnie Zarząd Miasta W. reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę W. w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jeżeli Polski Związek Działkowców uważa, że Gmina W. - mimo ciążącego na niej obowiązku - bezpodstawnie uchyla się od zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, wówczas może wystąpić do sądu z powództwem o przymusowe zawarcie takiej umowy w trybie przewidzianym w art. 64 Kc w związku z art. 1047 Kpc. Z tych motywów nie można podzielić stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w wyroku z dnia 12 listopada 1998 r. /II SA/Wr 1516/98 - nie publ./, wedle którego uchwała zarządu gminy odmawiająca, przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców, jest decyzją administracyjną, rozstrzygającą indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Dodać przy tym należy, że pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przytacza odwołujący się podmiot, nie jest wiążący w rozpatrywanej sprawie, gdyż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wy rażona, w orzeczeniu Sądu wiąże wyłącznie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd we W. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Strona skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania akcentując, że sprzeczna z prawem uchwała Zarządu Miasta W. pozostaje poza kontrolą, a strona skarżąca narażona jest na wydłużony tryb postępowania i na koszty sądowe w przypadku złożenia pozwu do sądu cywilnego. Polski Związek Działkowców nabył prawo do wieczystego użytkowania gruntów pracowniczych ogrodów działkowych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 par. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej skierowany do Zarządu Miasta W. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niewątpliwie wszczął postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez Zarząd Miasta W. uchwały z dnia 25 września 1998 r., która spełnia podstawowe kryteria decyzji administracyjnej i w tym zakresie Sąd podziela pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1998 r. II SA/Wr 1516/98 /Orzecz. w sprawach Samorządowych 1999 nr 1 poz. 17/, na który powołała się także strona skarżąca. Uchwała ta bowiem spełnia wszystkie wymogi formalne z art. 104 i art. 107 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. w skarżonym postanowieniu powołało jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 Kpa przyjmując niedopuszczalność odwołania. Takiego jednak stanowiska Sąd nie podziela. Niedopuszczalność odwołania bowiem może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a jak wykazano wyżej, organ I instancji dokonał faktycznie rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej decyzją po wszczęciu przez stronę skarżącą postępowania administracyjnego. Organ I instancji tego postępowania nie umorzył jako bezprzedmiotowe z powodu cywilnoprawnego charakteru sprawy, jak ocenił to organ II instancji. Skarżone postanowienie także nie ustosunkowało się do tego postępowania i pozostawiło w obrocie prawnym rozstrzygnięcie organu I instancji. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że jeżeli żądanie strony /art. 61 par. 1 Kpa/ nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 par. 1 Kpa bez względu na przyczyny z powodu których strona wystąpiła z tym wnioskiem /por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. II SA 1240/89 - ONSA 1990 nr 1 poz. 16/. W związku z powyższym organ II instancji naruszył także przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylając się od rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ograniczył się tylko do kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, pozostawiając poza tą kontrolą charakter sprawy /cywilny czy administracyjny/. W tej sytuacji należało orzec jak na wstępie w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.