II SA/Lu 1271/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg Sławomira K., Krzysztofa K. oraz Ryszarda K. na decyzję Wojewody L. z dnia 29 października 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 7 października 1999 r. (...); (...). Wojewoda L. po rozpatrzeniu odwołania Ryszarda K. oraz Sławomira K. zaskarżoną decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 7 października 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w P. pozwolenia na dokończenie budowy budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr 772 i 774 położonych w P. przy ul. M. i R. Organ odwoławczy przytoczył następujące motywy rozstrzygnięcia: Argumenty zawarte w odwołaniach nie znajdują uzasadnienia w świetle posiadanych dokumentów i obowiązujących przepisach prawa. Art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor winien dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie tych warunków jest obligatoryjne w przypadku zmiany zagospodarowania terenu. Prace budowlane przedstawione w zatwierdzonym projekcie nie powodują zmiany warunków zagospodarowania, nie ograniczają możliwości zabudowy działek sąsiednich. Dlatego decyzja o pozwoleniu na budowę nie była poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezasadny jest wniosek Sławomira K. o wyłączenie pracowników Urzędu Miejskiego w P., gdyż nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 24 i art. 25 Kpa. Odwołujący nie uprawdopodobnił istnienia takich okoliczności. Zbadany tok prowadzonego postępowania nie wykazuje braku obiektywizmu w sprawie. Nie było też podstaw do zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 10 Kpa nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie toczy się od 1997 r. i od tego czasu Sławomir K. bierze w nim czynny udział. Zarzut Ryszarda K. dotyczący nowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie winno warunkować rozpatrzenie sprawy niniejszej, nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie procedury planistycznej przy wprowadzeniu zmian do obowiązującego planu, stwierdzając jedynie jej niezgodność z prawem. Wyrok nie stwierdził nieważności uchwały. Wobec tego plan jest obowiązujący mimo naruszenia trybu postępowania przy jego uchwalaniu. Sławomir K., Krzysztof K. i Ryszard K. w skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucili niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji i wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie respektują wyroków NSA: 1/ z dnia 18 lutego 1999 r. II SA/Lu 358/98 stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta w P. w przedmiocie zmian w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, 2/ z dnia 11 marca 1999 r. II SA/Lu 491/98 stwierdzającego nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej przedmiotowej inwestycji, 3/ z dnia 10 czerwca 1999 r. II SA/Lu 811/98 uchylającego decyzje organów obu instancji w sprawie pozwolenia na budowę. Bezzasadnie odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie takiej decyzji było niezbędne choćby ze względu na dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pracownicy Urzędu Miejskiego w P powinni zostać wyłączeni od załatwienia sprawy, gdyż córka J. G., będącego prezydentem P., oczekuje na mieszkanie w budynku, którego spór dotyczy. Rozpatrując sprawę organy I i II instancji naruszyły przepisy Kpa w tym art. 7, art. 8 i art. 10. Decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz par. 7, par. 12-14, par. 18, par. 22 i par. 39 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzając projekt budowlany, nie zastosowano przepisów rozporządzenia z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji. Odniesiono się też do zarzutów skarg. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w P. z dnia 13 stycznia 1998 r. Decyzją z dnia 25 marca 1998 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego objętego wnioskiem z dnia 13 stycznia 1998 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 14 maja 1998 r. Na skutek skargi Sławomira K. i Krzysztofa K. wyrokiem z dnia 10 czerwca 1999 r. II SA/Lu 811/98 powyższe decyzje zostały uchylone. Wyrok ten oznacza, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa i spowodował powrót sprawy do fazy postępowania przed organem I instancji. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany był to uczynić w zakresie objętym wnioskiem inwestora z dnia 13 stycznia 1998 r. W ramach tej powinności organ administracji winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/, ustalając stan faktyczny sprawy /art. 7 Kpa/. Dopiero na tej podstawie, przy uwzględnieniu mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, możliwe było rozstrzygnięcie sprawy w sposób określony w art. 104 Kpa tj. przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 Kpa/. Organ administracji uznał, iż zachodzą podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty i decyzją z dnia 7 października 1999 r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na dokończenie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr 772 i nr 774 położonych u zbiegu ulic M. i R. w P. Treść tej decyzji wskazuje, iż rozstrzygnięciem w niej zawartym objęto "dokończenie budowy" budynku, którego dotyczył wniosek inwestora z dnia 13 stycznia 1998 r. W sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja z dnia 25 marca 1998 r. o pozwoleniu na budowę całego obiektu została uchylona /wyrok z dnia 10 czerwca 1999 r. II SA/Lu 811/98/, oczywiste jest, że decyzja z dnia 7 października 1999 r. odnosiła się tylko do tych robót budowlanych, które zostały określone jako "dokończenie budowy". Zatem w odniesieniu do pozostałej części obiektu brak jest rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie przewidują możliwości wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do części obiektu. W myśl art. 33 ust. 1 zd. 1 cyt. ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w dalszej części tego przepisu - zamierzenie nie obejmowało więcej niż jednego obiektu. Oceny tej nie zmienia fakt, iż inwestor we wniosku z dnia 23 sierpnia 1999 r., powołując się na wyrok z dnia 10 czerwca 1999 r. II SA/Lu 811/99, domagał się wydania "pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego budynku". Mimo treści tego wniosku organ administracji zobowiązany był rozpatrzyć sprawę w pełnym zakresie, zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 13 stycznia 1998 r., przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, w tym faktu zrealizowania budowy w znacznej części. Stwierdzić więc należy, iż organ I instancji z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty jedynie w części. Niezależnie od wskazanych uchybień decyzji pierwszoinstancyjnej, podnieść należy, iż jako materialnoprawną podstawę tej decyzji wskazano jedynie art. 28 Prawa budowlanego, pomijając inne przepisy tej ustawy, które należało zastosować rozstrzygając sprawę. Powinności organu administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Z decyzji organu I instancji, a w szczególności powołanej podstawy prawnej oraz z uzasadnienia, nie wynika by sprawa została rozpatrzona pod kątem wymogów z art. 35 ust. 1 i 2. Tym samym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, który określa warunki, przy spełnieniu których nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro warunki te nie były przedmiotem rozważań organu administracji, brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji rozpatrujący odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W sprawie niniejszej organ odwoławczy ograniczył się jedynie do odpowiedzi na zarzuty odwołań, pomijając przedmiot sprawy. Nawet jeśli zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnej byłyby niezasadne, to organ odwoławczy winien rozważyć także inne okoliczności sprawy i ocenić, uwzględniając powyżej wskazane przepisy prawa, czy decyzja pierwszoinstancyjna jest z nimi zgodna, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, jak tego wymaga art. 107 par. 3 Kpa. Uchylając się od tej powinności organ odwoławczy również wydał decyzję niezgodną z prawem w zakresie odnoszącym się do decyzji pierwszoinstancyjnej, a także wbrew wymogom art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Przepis ten stanowi podstawę do utrzymania w mocy jedynie zgodnej z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. Powołany powyżej art. 104 par. 2 Kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dotychczasowe rozważania dotyczą przyjętego przez organy administracji stanowiska, iż w sprawie niniejszej zachodziły podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jeśli jednak wziąć pod uwagę fakt, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie zostały zrealizowane w 95 procentach, uprawniona jest ocena, że postępowanie w sprawie niniejszej winno być zakończone w inny sposób niż przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Decyzją kończącą sprawę w inny sposób jest decyzja o umorzeniu postępowania, jeśli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/. Z uregulowania zawartego w art. 28 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie niniejszej decyzja taka została wprawdzie wydana, jednak wyrokiem z dnia 10 czerwca 1999 r. II SA/Lu 811/98 wyeliminowano ją z obrotu prawnego. Powyżej zostało wykazane, iż brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o pozwoleniu "na dokończenie robót budowlanych", jak to określił organ I instancji. Zaistniał więc stan, w którym sprawa powinna być rozpatrzona w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 13 stycznia 1998 r. W świetle art. 28 Prawa nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót już wykonanych. W tej sytuacji, jeśli uwzględnić fakt podjęcia robót budowlanych i ich wykonanie, bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie, o udzielenie pozwolenia na budowę /por. wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93 - nie publ./. Bezprzedmiotowość postępowania skutkuje jego umorzenie na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Powyższe uwagi i wnioski czynią zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg. Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.