II SA/Ka 859/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii D., Joanny L. i Stanisława P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję; (...). Decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia 7 grudnia 1996 r. (...) zobowiązano Helenę P. do wykonania w terminie 2 miesięcy od uprawomocnienia się tej decyzji projektu powykonawczego wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanych drzwi zewnętrznych wraz ze schodami wybudowanymi w budynku mieszkalnym przy ul. K. 57d w M. oraz uzyskania w tym terminie zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na pozostawienie wykonanych drzwi i schodów oraz na dokończenie prac budowlanych. Jako podstawę materialnoprawną tego orzeczenia powołano art. 28, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm. - zwanej dalej prawem budowlanym/. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wymienione w niej roboty budowlane zostały wykonane przez współwłaścicielkę posesji Helenę P. bez uzyskania wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę i bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. Kolejną wydaną w tej sprawie z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 22 lutego 1999 r. (...) nakazano Reginie i Marianowi małżonkom S. wykonanie rozbiórki przedmiotowych schodów zewnętrznych wraz z zamurowaniem otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym przy ul. K. 57d w M. i wykonanych samowolnie. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał organ orzekający art. 51 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że roboty budowlane przy wybijaniu otworu drzwiowego wraz z wykonaniem schodów zewnętrznych były prowadzone przez Helenę P. we wrześniu 1996 r. Pomimo upływu terminu określonego w ww. decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia 7 grudnia 1996 r. określone w tej decyzji czynności nie zostały przez zobowiązaną wykonane. Skutkuje to zastosowaniem treści art. 51 ust. 2 prawa budowlanego. Obowiązek rozbiórki został przy tym skierowany do Reginy i Mariana S., którym w dniu 18.11.1998 r. Helena P. darowała aktem notarialnym swój udział w objętej postępowaniem nieruchomości. Obecnie nieruchomość ta stanowi współwłasność Reginy i Mariana małżonków S. w 12/16 części, Joanny L. w 1/16 części, Reginy S., Stanisława P. i Marii D. po 1/16 części. W odwołaniu od tej decyzji Regina i Marian małżonkowie S. zarzucili, iż decyzja powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli budynku, a to w sytuacji gdy nie doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości. Sprawa o zniesienie tej współwłasności toczy się przed Sądem Rejonowym w M. pod sygnaturą (...) i dopiero po jej zakończeniu powinna być rozstrzygnięta sprawa administracyjna. Po rozpoznaniu tego odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 1999 r. (...) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z powołaniem się na treść art. 138 par. 2 Kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo podniósł, że prawa i obowiązki, które wynikają ze stosunków administracyjnoprawnych nie są przedmiotem spadków i darowizn i dlatego też nie ma do nich zastosowania treść art. 30 ust. 4 Kpa. Z tego też powodu przepisu tego nie można zastosować zdaniem organu odwoławczego do przeniesienia na Reginę i Mariana małżonków S. obowiązku, który ciążył wcześniej na Helenie P., która podarowała im swój udział we własności nieruchomości. Organ odwoławczy uznał nadto, że właściwe rozstrzygnięcie sprawy zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego. Zdaniem tego organu w trakcie postępowania należałoby podjąć czynności w kierunku zawarcia przez strony ugody oraz wyjaśnić im całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy /art. 9 Kpa/. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria D., Stanisław P. i Joanna L. zarzucili, że jako współwłaściciele nieruchomości i budynku przy ul. K. 57d w M. /na zasadzie dziedziczenia po ich ojcu Franciszku P./ nie wyrazili nigdy zgody na prace budowlane przy tym budynku. Taką zaś zgodę ich matka, a następnie małżonkowie S. powinni od nich uzyskać. Dopiero później mogli się starać w Urzędzie Miasta o uzyskanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo podniósł, że ze skarżących Stanisław P. i Joanna L. nie mieszkają w spornym budynku i tym samym nie mają bezpośredniego interesu prawnego w kwestionowaniu istnienia dodatkowych drzwi i schodów prowadzących do pokoju na parterze, zajmowanego przez ich matkę Helenę P. Na rozprawie przed NSA skarżący dodatkowo zarzucili, że dobudowane schody są w złym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się zdaniem Sądu nie może albowiem została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem treści art. 138 par. 2 Kpa, które to uchybienie Sąd nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zgodnie z treścią art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że również organ wyższego stopnia /odwoławczy/ jest organem rozpoznającym sprawę merytorycznie, a nie organem kontrolującym jedynie prawidłowość orzeczenia wydanego przez organ I instancji /poza ograniczeniami wynikającymi m.in. z treści art. 138 par. 3 Kpa/. Za tą ogólną zasadą koresponduje treść art. 138 Kpa, a zwłaszcza par. 2 tego artykułu. Nakłada on na organ odwoławczy szczegółowo określone ograniczenia co do możliwości uchylenia decyzji organu I instancji w całości przy jednoczesnym przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie takie może zapaść gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu dyspozycja tego przepisu nie została w rozpatrywanej sprawie spełniona, a w szczególności nie zostało to wykazane w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy pozostały do wyjaśnienia, a tym bardziej, że ich wyjaśnienie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Co więcej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, a potwierdza to również zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy, że stan faktyczny sprawy został jednoznacznie ustalony i nie budzi wątpliwości. Bezsporny jest bowiem zarówno zakres przeprowadzonych bez pozwolenia robót budowlanych /wybicie otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie nośnej budynku, zabudowanie go drzwiami wejściowymi do jednego z pomieszczeń budynku oraz wybudowanie zewnętrznych schodów o konstrukcji betonowo-metalowej, prowadzących do tego wejścia/, termin wykonania tych robót /poczynając od miesiąca września 1996 r./, jak i osoba inwestora /Helena P./. Znany jest także układ współwłasności i współposiadania budynku w którym roboty te zostały wykonane. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy należało zatem ocenić tylko ten stan faktyczny z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego tj. art. 48 względnie art. 50 i art. 51 oraz art. 52 tego aktu prawnego. Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ocenę stanu faktycznego z punktu widzenia treści tych przepisów nie będzie miał wpływu wynik sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości. W sprawie nie chodzi bowiem o wydanie pozwolenia na budowę względnie pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych a o likwidację względnie legalizację samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Nawet gdyby tak było to organ ten we własnym zakresie mógł wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania cywilnego. We własnym zakresie mógł też, a nawet powinien rozstrzygnąć kwestię do kogo decyzja o nakazie rozbiórki powinna być skierowana. Jest to bowiem kwestia prawna, nie wymagająca dla jej rozstrzygnięcia /w stanie faktycznym niniejszej sprawy/ przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Nie było też żadnych przeszkód aby organ odwoławczy zrealizował ogólne zasady postępowania określone w art. 9 i 13 Kpa. Za wydaniem decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy przemawiała nadto treść art. 12 Kpa. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA. Na marginesie już tylko należy podnieść, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w przypadku nałożenia obowiązków z art. 48 względnie art. 51 prawa budowlanego nie ma do nich zastosowanie treść art. 30 par. 4 Kpa. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy kwestia ta nie powinna mieć przy tym zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy. O tym do kogo powinno być skierowane w takiej sprawie orzeczenie przesądza bowiem samodzielnie treść art. 52 prawa budowlanego. Wymienienie w tym przepisie w pierwszej kolejności inwestora nie jest przy tym zdaniem Sądu przypadkowe. Dlatego też w pierwszej kolejności do niego powinna być kierowana wydana w tym przedmiocie decyzja, zwłaszcza gdy jego tożsamość nie budzi wątpliwości i w dalszym ciągu korzysta z obiektu lub jego części będącej przedmiotem przeprowadzonych przez niego robót budowlanych a w chwili realizacji robót był właścicielem /współwłaścicielem/ lub zarządcą obiektu budowlanego. Przy wyzbywaniu się własności lub współwłasności obiektu budowlanego inwestor powinien liczyć się z obowiązkami jakie mogą być na niego nałożone w trybie art. 52 prawa budowlanego i możliwość wykonania tych obowiązków sobie zabezpieczyć /np. poprzez odpowiednie zapisy w zawieranych umowach/. Nie można też podzielić stanowiska małżonków S., że obowiązki nałożone w trybie art. 51 /względnie art. 48/ prawa budowlanego powinny obciążać wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego, zwłaszcza gdy nie wszyscy z nich byli inwestorami, czy też wyrazili na inwestycję zgodę, względnie gdy prowadzeniu robót się sprzeciwili. Inna wykładnia treści art. 52 prawa budowlanego stwarzałaby trudności z wykonaniem opartych na tym przepisie decyzji administracyjnych oraz dawałaby możliwość obejścia przepisów normujących kwestię likwidacji samowoli budowlanej. W tej materii należy nadto zwrócić uwagę na zapewnienie udziału w postępowaniu inwestorowi nawet w sytuacji gdy przestał on już być właścicielem /współwłaścicielem/ lub zarządcą obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy.