II SA/Łd 412/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Ireny K. i Stanisława K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 28 stycznia 1999 r. (...) w przedmiocie : pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na sklep - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z.-W. z dnia 7 grudnia 1998 roku, (...); (...). Irena i Stanisław małżonkowie K. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody Ł. z dnia 28 stycznia 1999 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z.-W. z dnia 7 grudnia 1998 r., (...) w sprawie udzielenia Bolesławowi P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na handlowy branży przemysłowej, położonego na działce ar 33 w P., przy ulicy P. 6. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ drugiej instancji podał, że inwestor przedłożył wszystkie prawem nakazane dokumenty, niezbędne do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, łącznie z pozytywną opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a ponadto wykazano, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta P. Odnosząc się do zarzutów z odwołania, wniesionego przez małżonków K. od wymienionej decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że działka stanowiąca drogę dojazdową, stanowi własność inwestora, przy czym ustanowiono także służebność gruntową działki na rzecz działki skarżących, za odpłatnością. Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie uciążliwości z tytułu korzystania z tej drogi podlegają rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, do czego organy administracyjne nie mają umocowań prawnych. W skardze wniesionej na powołaną wcześniej decyzję organu odwoławczego z dnia 28 stycznia 1999 roku, skarżący zażądali wydania rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, kwestionując ustalenia sądu powszechnego z postanowienia o zniesieniu współwłasności położonej przy ulicy P. 4 w P. Skarżący wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu dowodowym, a byliby w stanie udowodnić brak możliwości przeznaczenia budynku gospodarczego na sklep z uwagi na brak właściwego dojazdu do sklepu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podanych. Sąd administracyjny, na mocy art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd może uwzględnić skargę w sytuacji, gdy badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykaże naruszenie prawa materialnego lub procesowego, mające wpływ na wynik sprawy /art. 21 i art. 22 ust. 2 ustawy o NSA/. Podstawę z zakresu prawa materialnego przy wydaniu decyzji zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowiły przepisy art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. Przepisy tego rozporządzenia określają /między innymi/ wymagania w zakresie wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a między innymi: obowiązek oznaczenia /na opisie i rysunku/ części obiektu, w której " zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiekty budowlanego " /par. 8 ust. 1 pkt 1/ oraz wskazania dotychczasowego i " zamierzonego " przeznaczenia obiekty budowlanego /pkt. 2/. Jeżeli zaś zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiążę się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym /między innymi/ wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę /par. 11 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia/. Zgodnie z art. 61 powołanej ustawy - Prawo budowlane, właściciel /lub zarządca/ obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Bezsporne jest przy tym, że przeznaczenie danego obiektu budowlanego wynika głównie z decyzji o pozwoleniu na budowę i z zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z treści powołanych wcześniej przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że ustawowym obowiązkiem właściciela /lub zarządcy/ obiektu budowlanego, jest użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, ustalonym w pozwoleniu na budowę /projekcie budowlanym/. Naruszenie tego obowiązku skutkuje wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zastosowanie środków zmierzających do usunięcia tego rodzaju naruszenia prawa, ma dla organu administracyjnego charakter obligatoryjny /"właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie (...)"/. Dopuszczalna jest jednak zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poprzedzona uzyskaniem pozwolenia właściwego organu, po spełnieniu ustawowych wymogów niezbędnych do uzyskania tego pozwolenia. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Oznacza to, że może to być dokonane jedynie pod nadzorem właściwego organu administracji publicznej, na warunkach określonych w decyzji o pozwoleniu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, wydawanego przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego. Bezsporne jest zatem, że przepis art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie odnosi się do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wydanego przed dokonaniem takiej zmiany, a wydanie pozwolenia w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, po dokonaniu tego rodzaju zmiany, może być uznana za realizację próby legalizowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nie przewidują natomiast żadnych "procedur legalizacyjnych", prowadzących do zaakceptowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia, jeżeli do takiej zmiany użytkowania w istocie rzeczy już doszło. Z powyższego wynika, że w sytuacji faktycznego dokonania zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego, poprzedzającego w czasie wystąpienie inwestora o udzielenie wymaganego pozwolenia, wydanie decyzji, udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego na podstawie art. 71 ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, następuje z naruszeniem prawa materialnego, skutkującym uchylenie tej decyzji na mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, co bezspornie wynika z dokumentacji dołączonej do jej akt administracyjnych /m.in. protokół oględzin z dnia 4 grudnia 1997 roku/, potwierdzającej, że przedmiotowy budynek gospodarczy inwestora był już wówczas wykorzystywany do prowadzenia działalności handlowej. Nie ulega też wątpliwości, że wniosek o wydanie pozwolenia na zmianę użytkowania budynku gospodarczego na sklep, został złożony w dniu 12 listopada 1997 roku, to jest w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia i sposobu użytkowania budynku, już faktycznie zaistniała. Potwierdził to również inwestor - zainteresowany podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym. Także wydana w dniu 8 grudnia 1997 roku, decyzja wym. organu pierwszej instancji (...) nakazująca inwestorowi na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, "dokonanie czynności, zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych, w obiektach na działce nr 33", dotyczyła zrealizowanej już faktycznie zmiany sposobu użytkowania obiektów. W żadnym zaś wypadku przepis art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r., nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trybie określonym w art. 71 ust. 1 tej ustawy, szczególnie w sytuacji, gdy faktycznie nastąpiła już zmiana użytkowania tego obiektu. Z tych wszystkich względów na mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 29 i art. 55 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji wyroku.