II SA/Ka 1110/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Eligiusza G. i Mieczysława N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia cmentarza do stanu zgodnego z prawem - oddala skargę. Decyzją z dnia 6 kwietnia 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.-B. nakazał Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem Św. Barbary w B.-B. doprowadzić część cmentarza parafialnego do stanu zgodnego z prawem, tj. z planem zagospodarowania cmentarza, w zakresie rodzaju grobów - poprzez skuteczną przebudowę, zamieniającą samowolnie wykonane /szczelne/ grobowce trwałe, na groby ziemne podwójne. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wykonanie grobowców trwałych na "nowej" części cmentarza jest sprzeczne z zatwierdzonym planem jego zagospodarowania, co powoduje naruszenie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W odwołaniu wymieniona Parafia podniosła, że sporne grobowce zostały wybudowane, gdy zarząd cmentarza sprawował Zarząd Zieleni Miejskiej, w związku z czym - jej zdaniem - Parafia nie może odpowiadać za decyzje podejmowane w czasie, gdy nie była ona właścicielem cmentarza. Ponadto zwróciła uwagę na dokonane w grobowcach pochówki zmarłych. Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu podstawowego stopnia i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy ustalił m.in., że Parafia przejęła cmentarz we właścicielskie władanie w 1993 r., Cmentarz składa się z części starej, założonej prawdopodobnie w XVIII wieku oraz nowej, na którą w 1983 r. udzielono pozwolenia na budowę według zatwierdzonego planu realizacyjnego zagospodarowania cmentarza. Na nowej części w latach 80-tych ubiegłego wieku zostały zbudowane grobowce, a w części z nich dokonano pochówku zmarłych. Zgodnie z przepisem par. 44 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. na wykonywanie grobów, zarówno ziemnych, jak i grobowców, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia. Wykonywanie i użytkowanie grobów nie podlega więc właściwości i kompetencjom organów nadzoru budowlanego. Dlatego też organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Eligiusz G. i Mieczysław N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili w pierwszym rzędzie, że lokalizacja przedmiotowego cmentarza jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze /Dz.U. nr 52 poz. 315/. Jego niedopuszczalna bliskość od zabudowań mieszkalnych powoduje, podczas otwierania grobowców oraz odkopywania grobów ziemnych, przenikanie do mieszkań powietrza nasyconego trupim odorem, co u mieszkańców wywołuje wstręt oraz obawę przed zakażeniem jakąś chorobą. Skarżący podnieśli, że na nowej części cmentarza znajdują się już cztery grobowce, które są dosyć często otwierane w czasie pogrzebów, co poważnie zakłóca i utrudnia im życie oraz godzi w zasady współżycia społecznego. Dlatego słuszna była - ich zdaniem - decyzja organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie. Zwrócił zwłaszcza uwagę na cywilny charakter prawa do pochowania /i ekshumacji/, należącego do praw podmiotowych osobistych w rozumieniu art. 23 Kc. Sprawy z tym związane podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. W odpowiedzi na skargę przytoczono również konkordat między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, gwarantujący nienaruszalność miejscom przeznaczonym do grzebania zmarłych oraz przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych/t.j. Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295/, określający warunki dokonywania ekshumacji zwłok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W świetle okoliczności sprawy należało bowiem uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Podkreślić wypada, że sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej odbywa się właśnie w kryteriach legalności, a więc zgodności określonego aktu administracyjnego z prawem /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje zasadniczo ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /t.j. Dz.U. 2000 nr 23 poz. 295/ a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg. cmentarnych oraz chowaniu zmarłych /Dz.U. nr 47 poz. 299 ze zm./ i rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze /Dz.U. nr 52 poz. 315/. Ostatnio wymieniony akt normatywny określa odległości, jakie powinny dzielić cmentarz od zabudowań mieszkalnych. Jednocześnie cmentarze są wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a więc zaliczane są do budowli, wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego /art. 3 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego/. Oznacza to, że co do zasady cmentarze nie są wyjęte spod reżimu prawnego wynikającego z przepisów budowlanych. Przedmiotem sprawy administracyjnej nie był jednak cmentarz, lecz pojedyncze grobowce. Nawet z samej skargi wynika przy tym, że chodzi o grobowce, w których dokonano już pochówków zmarłych ludzi. Sprawa łączy się zatem bez wątpienia z zagadnieniem prawa do grobu, przysługującego osobom uprawnionym, wymienionym w art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uprawnienie do grobu ma dwojaki charakter. Poza elementami natury majątkowej jest to jednak przede wszystkim uprawnienie o charakterze dobra osobistego. Ochrona dóbr osobistych podlega szczególnej ochronie, przewidzianej głównie w przepisach art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1979 r., I Cr 25/79 - OSN 1979 z. 10 poz. 195/. Rozstrzyganie przez organy administracyjne o jakiejkolwiek zmianie usytuowania tego rodzaju grobu, czy zmianie jego wyglądu, stanowiłoby zatem ingerencję w sferę dóbr osobistych osób uprawnionych do grobu. Trafnie przy tym podniósł organ odwoławczy, że sam grób nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowi obiektu budowlanego. Z powyższych wywodów wynika, że roszczenia dotyczące nieprawidłowego usytuowania grobów, w których dokonano już pochówków mogą być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, a kognicja organów administracji budowlanej jest w tym zakresie wyłączona. Przemawia za tym również uregulowanie zawarte w art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dopuszcza on ekshumację zwłok i szczątków tylko w trzech przypadkach: 1/ na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego, 2/ na zarządzenie prokuratora lub sądu, 3/ na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel. Prawo nie przewiduje więc ekshumacji na skutek decyzji organu nadzoru budowlanego o przeniesieniu lub przekształceniu grobu, co bez ekshumacji jest zasadniczo niemożliwe. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu odwoławczego o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego okazało się zgodne z dyspozycją art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, w zw. z art. 105 par. 1 Kpa. Dlatego też na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA orzeczono, jak w sentencji.