II SA/Gd 177/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi Bogdana P. na decyzję Wojewody S. z dnia 16 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 3 lipca 1998 r. (...); (...). Decyzją z dnia 3 lipca 1998 r. (...) Kierownik Urzędu Rejonowego w S. na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz par. 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/ po rozpatrzeniu wniosku o zmianę sposobu użytkowania garażu na zakład diagnostyki i wulkanizacji na działce nr 868 przy ulicy L. 6 w U., zezwolił Jerzemu W. na użytkowanie ww. zakładu mechaniki pojazdowej i wulkanizacji, w tym na wykonywanie usług wulkanizacyjnych i diagnostyki w zakresie regulacji świateł, zbieżności i wyważania kół, z wyłączeniem diagnostyki silników spalinowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że istniejący obiekt znajduje się w strefie oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego U. i symbolem A 86 MN a z zapisu w planie wynika, że w istniejącej zabudowie dopuszcza się adaptację części obiektów na nieuciążliwe usługi. Wobec braku rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z wykazem dzielącym inwestycje na uciążliwe i nieuciążliwe oraz rozporządzenia określającego dopuszczalne wielkości i rodzaje substancji zanieczyszczających a wytwarzanych przez silniki spalinowe, organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko, wykonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Organ I instancji wskazał, że z wykonanej we wrześniu 1997 r. oceny wynika, że uciążliwość zakładu nie wykracza poza granice działki nr 868 a ponadto ocena ta uzupełniona została w czerwcu 1998 r. o badanie wpływu niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego. Na podstawie powyższych ocen oraz pozytywnych opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska a nadto rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych organ nadzoru budowlanego uznał, że wykonywanie usług wymienionych w sentencji decyzji nie narusza postanowień planu miejscowego w zakresie uciążliwości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Bogdan P. - współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący wskazywał, że budynki mieszkalne położone w U. Przy ulicy L. są w części pensjonatami i zlokalizowanie na działce Jerzego W. zakładu mechaniki pojazdowej i wulkanizacji stanowi dla mieszkańców uciążliwość. Ponadto odwołujący wskazywał, że Jerzy W. Dokonując samowolnej rozbudowy budynku garażowego i pomieszczeń gospodarczych a następnie dokonując samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania zlokalizował obiekt na granicy działki bez jego zgody. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 grudnia 1998 r. (...) Wojewody S. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 71 ust. 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, z dniem 1 sierpnia 1998 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Ochrony środowiska. Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ zgodnie z którym przedmiotowy zakład nie zalicza się do inwestycji szkodliwych, ani też do mogących pogorszyć stan środowiska i w konsekwencji organ uznał, że działka inwestora znajduje się na terenie, który dopuszcza na istniejącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej adaptację części obiektów na nieuciążliwe usługi. Organ odwoławczy uznał, że o nieuciążliwym charakterze usług inwestora świadczą przedłożone oceny oddziaływania na środowisko, z których jednoznacznie wynika, iż zasięg oddziaływania obiektu nie wykracza poza granice terenu działki inwestora. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogdan P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu a w szczególności wskazał na uciążliwość prowadzonej przez Jerzego W. działalności gospodarczej i okoliczność, że zaskarżone decyzje usankcjonowały fakt samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku garażowego na granicy działki, bez uzyskania jego zgody. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Bogdana P. zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 61 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wynika, że na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek użytkowania go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska. Naruszenie tego obowiązku jest naruszeniem porządku prawnego w budownictwie wymagającym obligatoryjnego zastosowania przez organ nadzoru budowlanego środków mających na celu likwidacje tego naruszenia prawa przez wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości /art. 66 cyt. ustawy/. Prawo budowlane przewiduje jednak w art. 71 możliwość zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części, a zatem również sposobu jego użytkowania. Może to być dokonane jedynie pod nadzorem wymienionego organu i na warunkach przez niego określonych. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Pozwolenie właściwego organu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 spełnia bowiem podobną rolę jak pozwolenie na budowę w procesie budowlanym. Konieczność uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika z odmiennych wymagań, jakie przewidują przepisy prawa dla obiektów o różnym przeznaczeniu, tj. na pobyt ludzi, przeznaczeniu do użytku publicznego lub na prowadzenie działalności gospodarczej. W treści art. 71 ust. 2 ustawy określono stany faktyczne uznawane jako zmiana użytkowania obiektu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu rozumie się m. in. podjęcie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska /art. 71 ust. 2 pkt 2/. Warunki i tryb postępowania przy udzielaniu pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych określają przepisy rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. Paragraf 10 tego rozporządzenia poza innymi szczegółowymi wymaganiami uzależnia wydanie pozwolenia od zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem, przepisami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi polskimi normami. Przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane reguluje dwa stany faktyczne tj. sytuację, w której zmiana sposobu użytkowania jest dopiero planowana i stan, gdy dokonano już tej zmiany bez wcześniejszego pozwolenia właściwego organu. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania, powodującego skutki określone w art. 71 ust. 2, bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, uważa się za samowolę budowlaną, do której likwidacji skutków stosuje się odpowiednio art. 50 i art. 51. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza możliwość określenia czynności, które umożliwią dalsze użytkowanie obiektu zgodnie z prawem lub podjęcie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlegającego zalegalizowaniu niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. W sprawie bezsporne jest, że Jerzy W. bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego /garażu/ rozpoczął prowadzenie w nim działalności gospodarczej w postaci świadczenia usług z zakresu diagnostyki i wulkanizacji. Bezsporne jest również i to, że inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudował przedmiotowy garaż, a w 1997 r. po wydaniu decyzji nakazującej doprowadzenie zakładów diagnostyki samochodowej oraz wulkanizacji do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego przebudował ww. obiekt rozbierając ścianę szczytowe znajdującą się na działce skarżącego i wykonując nową, którą posadowił na granicy bez zgody sąsiada. Organ nadzoru budowlanego rozpatrując niniejszą sprawę całkowicie pominął kwestię dokonanej w 1997 r. samowoli budowlanej, której skutki w sposób jednoznaczny określone są w treści art. 48 ustawy Prawo budowlane i ograniczył się wyłącznie do dokonania oceny, czy dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania tego obiektu. Takie postępowanie organu w sposób ewidentny naruszyło obowiązujący porządek prawny. W ocenie Sądu organy wydające decyzje administracyjne w niniejszej sprawie niezasadnie uznały również, że wykonywanie usług wulkanizacyjnych i diagnostyki samochodowej z wyłączeniem diagnostyki silników spalinowych nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uciążliwości. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U., zatwierdzonym w dniu 8 grudnia 1994 r. uchwałą Rady Miejskiej w U. (...) działka nr 868, której właścicielem jest Jerzy W., położona jest na terenie oznaczonym symbolem A 86 MN - istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna częściowo o charakterze pensjonatowym z dopuszczeniem adaptacji obiektów na nieuciążliwe usługi. W ocenie Sądu taki zapis planu wskazuje, że podstawową funkcją jaka ma być realizowana na tym terenie jest funkcja mieszkaniowa oraz prowadzenie pensjonatów wypoczynkowych. Dopuszczenie funkcji usługowej jako funkcji towarzyszącej powinno być zatem związane z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla domów jednorodzinnych lub pensjonatów. Dlatego też stanowisko organów administracji, że prowadzony przez Jerzego W. zakład związany jest ze świadczeniem usług o charakterze nieuciążliwym z uwagi na wnioski zawarte w ocenie jego oddziaływania na środowisko jest bardzo dowolne. Uciążliwym zakładem z punktu widzenia osób trzecich może być również taki, który nie jest zaliczany do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska a o istnieniu lub braku tej uciążliwości nie decyduje wyłącznie zasięg emisji. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie ustalił, czy w związku z prowadzącym do działki nr 868 dojazdem, którym zdaniem skarżącego jest wąski ciąg pieszo-jezdny, bez zatoczki i możliwości zawrócenia, zakład Jerzego W. nie będzie stanowił dodatkowego utrudnienia dla użytkowników działek sąsiednich a fakt taki świadczyłby już sam w sobie o uciążliwości usług w związku z mieszkalno-wypoczynkowych charakterem terenu oznaczonego w planie symbolem A 86 MN. Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia czy nowy sposób użytkowania garażu zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. oraz braku wyjaśnienia, czy rozbudowa obiektu nastąpiła w ramach samowoli budowlanej konieczne jest uchylenie decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie udzielenia Jerzemu W. zgody na użytkowanie zakładu mechaniki pojazdowej i wulkanizacji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 22 ust. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 51 ust. 1 cyt. ustawy o NSA.