II SA/Gd 710/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2001 r. na rozprawie sprawy ze skargi Józefa W., Lidii Ł.-W. oraz Katarzyny Ł. na uchwałę Rady Miasta U. z dnia 30 grudnia 1999 r., (...) w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta U. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów oraz stałego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - oddala skargę. Skarżący Józef W., Lidia Ł.-W. oraz Katarzyna Ł. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta U. z dnia 30 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta U. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów oraz stałego zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, podnosząc zarzuty dotyczące par. 4, par. 6 i 7 tej uchwały. W zaskarżonej uchwale, jako jej podstawę prawną powołano art. 12 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./. W jej par. 4 postanowiono, że warunkiem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży jest posiadanie przez zakład /punkt/ gastronomiczny własnej toalety, stosownie oznaczonej, udostępnianej nieodpłatnie konsumentom z wejściem wewnątrz zakładu /punktu/; w par. 6, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży w zakładach /punktach/ gastronomicznych na terenie tak zwanej promenady nadmorskiej określonej w załączniku do uchwały może być prowadzona w godzinach 8,00 - 2,00; w par. 7, że zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie plaż /z wyjątkiem obszaru określonego w załączniku do uchwały/, falochronów, targowisk, placów zabaw i parków określonych w załączniku do uchwały oraz, że zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w czasie trwania imprez organizowanych dla dzieci i młodzieży w kinie, domu kultury i na obiektach rekreacyjno-sportowych stanowiących własność Gminy Miejskiej U. określonych w załączniku do uchwały. W skardze skarżący, powołując się na to, że prowadzą w U. działalność, która obejmuje m.in. sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, twierdzili, że zaskarżoną uchwałą naruszono ich interes prawny. Twierdzili, że par. 7 tej uchwały jest sprzeczny z art. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wywodzili w związku z tym, że z tego przepisu zaskarżonej uchwały wynika, iż na niektórych częściach plaży sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych będzie dozwolone. Powołując się na bliżej nieokreśloną decyzję Zarządu Miasta i założenia Rady Miejskiej twierdzili, że na tych częściach plaży sprzedawanie i podawanie napojów alkoholowych będzie mogło odbywać się w namiotach "wielkich browarów", małe podmioty gospodarcze nie będą miały zaś do tego prawa. Zdaniem skarżących podzielenie plaży w U. na część, na której będzie dozwolona sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, oraz na część, gdzie działalność taka nie będzie dopuszczalna, jest też niezasadne z uwagi na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie plaży ciągnie się promenada nadmorska, na której zlokalizowane są punkty gastronomiczne. W konsekwencji tego, właściciele zakładów usytuowanych na tej promenadzie w sąsiedztwie części plaży, na której będzie można podawać i sprzedawać napoje alkoholowe, stracą więcej niż właściciele zakładów usytuowanych w sąsiedztwie pozostałej części plaży. W ocenie skarżących takie zróżnicowanie plaży jest sprzeczne z art. 6 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Skarżący powołali się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1992 r. wydane w sprawie SA/Po 147/91, w którym stwierdzono, że przepisy gminne nie mogą niweczyć wynikającego z ustawy o działalności gospodarczej prawa podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej z zachowaniem warunków określonych w odrębnych przepisach. Ponadto skarżący wskazali, iż z Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie wynika, iż plaża jest miejscem, gdzie nie można podawać napojów alkoholowych. Zarzuty dotyczące par. 4 zaskarżonej uchwały skarżący ograniczyli do tej części tego przepisu, w której nałożono obowiązek nieodpłatnego udostępniania toalet konsumentom oraz wyposażania zakładów gastronomicznych w toalety z wejściem znajdującym się wewnątrz zakładu. Twierdzili, że w ten sposób Zarząd Miasta U. próbuje przenieść na podmioty gospodarcze prowadzenie gospodarki komunalnej miasta. Zdaniem skarżących zapewnienie publicznych, nieodpłatnych toalet jest obowiązkiem gminy, zwłaszcza w miejscach o charakterze usługowym, gdzie korzystanie z toalet jest wielce prawdopodobne. Wskazali w związku z tym, że na promenadzie nadmorskiej nie ma żadnej nieodpłatnej toalety publicznej, co powoduje, że w punkcie gastronomicznym skarżących ustawiają się długie kolejki do toalety złożone najczęściej z osób, które spożywały napoje w innym miejscu. Sprawia to wrażenie przepełnienia lokalu, co odstrasza potencjalnych klientów. Z kolei obowiązek usytuowania wejścia do toalety wewnątrz zakładu, zdaniem skarżących, nie jest niczym uzasadniony. W ocenie skarżących przepis par. 6 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 1 ustawy o działalności gospodarczej i nie ma dostatecznej podstawy w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podnosząc zarzuty związane z tym przepisem skarżący powołali się na przykład, jak to określili, "znanych kurortów z basenu Morza Śródziemnego", gdzie turyści bardzo często korzystają z usług gastronomicznych w nocy. Twierdzili, że o ile konsumpcja alkoholu i innych usług gastronomicznych przebiega w sposób normalny i nie powoduje zakłóceń, to nie można jej ograniczyć w czasie. Zdaniem skarżących rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie jest niezrozumiałe, anachroniczne i sprzeczne z zasadą swobody gospodarczej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wyjaśniono przy tym, że par. 6 zaskarżonej uchwały został uchylony uchwałą (...) z dnia 30 marca 2000 r. Wskazano, że postanowienia par. 4 zaskarżonej uchwały, znajdujące oparcie w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zostały podyktowane troską o należytą kulturę spożycia napojów alkoholowych. Wyjaśniono też, że wymóg urządzenia ogólnodostępnych ustępów z wejściem z dróg komunikacji ogólnej w budynku przeznaczonym do wykonywania funkcji handlowo-gastronomicznej wynika także z par. 84 i 85 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/. Odnośnie zaś par. 7 zaskarżonej uchwały wskazano, iż ten przepis stanowi realizację upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy posiada uprawnienie do określenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów. Ustawodawca nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "warunki sprzedaży napojów alkoholowych". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że mają one charakter porządkowy i służą zapewnieniu właściwej kultury sprzedaży i ułatwieniu zachowania porządku publicznego /wyrok z dnia 18 marca 1999 r., II SA 144/99 - Gazeta Sądowa 1999 nr 7-8 str. 36/. Poza tym dokonując negatywnej egzemplifikacji warunków sprzedaży napojów alkoholowych sąd administracyjny stwierdzał, że nie może to być zgoda właściciela lub zarządcy lokalu przeznaczonego na działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych /wyrok z dnia 26 lutego 1999 r. II SA 739/98 - Prawo Gospodarcze 1999 nr 5 str. 36/ lub określone godziny otwarcia punktu sprzedaży /wyrok z dnia 17 listopada 1998 r. II SA 1394/98 - Prawo Gospodarcze 1999 nr 3 str. 46/. W ocenie Sądu rozpoznającego mniejszą sprawę istotne znaczenie dla wyjaśnienia omawianego pojęcia ma art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zawierający ważkie wskazania dotyczące kompetencji organów gminy wynikających z tej ustawy. W myśl tego przepisu organy jednostek samorządu terytorialnego, a więc także rada gminy, są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zatem warunki sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winny pozostawać w związku ze wskazanymi zadaniami organów jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwym następstwem nadużywania napojów alkoholowych są przypadki zakłócania porządku publicznego związane z nieobyczajnym zachowaniem się osób będących pod wpływem alkoholu. Jednym ze sposobów przeciwdziałania tego rodzaju zdarzeniom, aczkolwiek nie jedynym, może być niczym nie skrępowany, a więc także bezpłatny i jak najłatwiejszy, dostęp osób spożywających alkohol do toalety. Warunek wyposażenia lokalu, w którym spożywany ma być alkohol, w toaletę, udostępnianą konsumentom nieodpłatnie, z wejściem usytuowanym wewnątrz lokalu, jest zatem powiązany z zadaniami organów jednostek samorządu terytorialnego, wynikającymi z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tego względu zastrzeżenie takiego warunku sprzedaży napojów alkoholowych nie wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy. Wskazać należy, iż w zaskarżonym przepisie ustanowiono warunek wyposażenia zakładu w toaletę udostępnianą nieodpłatnie konsumentom. Warunek ten jest więc wyraźnie powiązany ze sprzedażą napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży. Warunek ten nie dotyczy zatem osób, które nie są konsumentami w tym lokalu. Na podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie nałożono więc obowiązków, które nie pozostawałyby w związku z prowadzoną przez nie działalnością. Możliwość wprowadzenia przez radę gminy zakazu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży w określonym miejscu i godzinach wynika z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem w innych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, niż wymienione w poprzedzających ustępach tego artykułu, rada gminy może, ze względu na ich charakter, wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zatem, skoro rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz, to tym bardziej może wprowadzić zakaz ograniczający się do określonej godzinami pory dnia. Zakaz, o którym mowa, nie może być wprowadzony w każdym miejscu, obiekcie lub na każdym obszarze gminy. W myśl powołanego art. 14 ust. 6 może on być wprowadzony z uwagi na charakter miejsca, obiektu lub obszaru gminy. Za wprowadzeniem zakazu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży na promenadzie nadmorskiej przemawia jej publiczny charakter i znaczenie dla wypoczynkowego charakteru U. Dalej idący, bo nie ograniczony do wyznaczonej godzinami pory dnia, zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w podobnych miejscach publicznych, takich jak plaże, targowiska, place zabaw i parki, ustanowiono w par. 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie promenady nadmorskiej, plaży, placów zabaw i parków może przyczynić się do zmiany obyczajów w zakresie spożywania napojów alkoholowych poprzez ograniczenie dostępu do tych napojów w miejscach przeznaczonych do wypoczynku. Zatem charakter tych miejsc, mianowicie ogólna dostępność i przeznaczenie do wypoczynku, przemawia za wprowadzeniem tam ograniczeń w sprzedaży i podawaniu napojów alkoholowych. Tego rodzaju ograniczenia nie wykraczają też poza zadania nałożone na organy jednostek samorządu terytorialnego w art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co przemawia za tym, że także w tym przepadku Rada Miasta U. nie przekroczyła swoich uprawnień. Sąd objął przeprowadzaną przez siebie kontrolą par. 6 zaskarżonej uchwały mimo, że został on uchylony uchwałą Rady Miejskiej w U. z dnia 30 marca 2000 r. Stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 - OTK 1994 nr 2 poz. 44, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając to na uwadze wskazać należy, iż uchwała Rady Miejskiej w U. z dnia 30 marca 2000 r., która weszła w życie, stosowanie do jej par. 3, z dniem podjęcia, po ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w U., nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby sytuacje powstałe w okresie jej obowiązywania. Przyjąć zatem należy, iż zgodnie z zasadą bezpośredniego obowiązywania w czasie nowych przepisów prawnych, obowiązuje ona od chwili wskazanej w jej par. 3. Mogły zatem powstać sytuacje, np. sprzedaż napojów alkoholowych wbrew obowiązującemu wówczas zakazowi, które będą podlegały postanowieniom zaskarżonej uchwały z okresu sprzed jej zmiany uchwałą z dnia 30 marca 2000 r. To zaś powoduje, że wydanie wyroku dotyczącego także par. 6 zaskarżonej uchwały, obecnie już nieobowiązującego, nie jest zbędne. Zgodne z prawem jest także postanowienie par. 7 zaskarżonej uchwały. Jak już była o tym mowa przy okazji omawiania zarzutów dotyczących par. 6 zaskarżonej uchwały, rada gminy może, stosowanie do art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, w innych niż wymienione w poprzedzających ustępach tego artykułu, miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Za wprowadzeniem w par. 7 ust. 1 zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie plaż, falochronów, targowisk, placów zabaw i parków przemawia, ze względów wskazanych przy omawianiu zarzutów dotyczących par. 6 zaskarżonej uchwały, ich publiczny charakter. Zakaz ten ogranicza się do ściśle określonych miejsc, gdyż przepis odsyła do planu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, na którym są one zaznaczone. Nie narusza on art. 1 ustawy o działalności gospodarczej ani wskazanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 1 ustawy o działalności gospodarczej podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Już więc ten przepis zawiera unormowanie wskazujące na możliwość określenia warunków prowadzenia każdej działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży i podawaniu napojów alkoholowych jest zaś ograniczona szeregiem warunków, wynikających m.in. z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podobnie w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza się możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Ustawą, która ogranicza wolność działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Argumentacja skarżących oparta na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 1992 r. nie jest trafna, gdyż wyrok ten nie dotyczył sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dotyczył on działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży gazu butlowego, zaś teza w nim sformułowana dotyczyła uchwały opartej jedynie na art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W związku z tym wskazać należy, iż skarżona uchwała opiera się na przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które wyraźnie upoważniają radę gminy do podjęcia uchwał zawierających przepisy gminne. Zaskarżona uchwała ma zatem podstawę prawną także w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy, iż par. 7 zaskarżonej uchwały nie naruszono zasady równości. Zaskarżona uchwała nie wprowadza, jak sugerują to skarżący, preferencji dla określonych podmiotów. W szczególności nie wynika z niej, że tylko "wielkie browary", jak ujmują to skarżący, będą uprawnione do sprzedawania i podawania napojów alkoholowych w wyznaczonej części plaży. Z par. 11 zaskarżonej uchwały wynika, że na tej części plaży, na której dopuszczono możliwość sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, będzie dozwolona sprzedaż alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży w namiotach o powierzchni całkowitej nie mniejszej niż 150 m2. Skarżący zatem też będą mogli w tym miejscu sprzedawać napoje alkoholowe i piwo przeznaczone do spożycia na miejscu sprzedaży w tego rodzaju namiocie. Nie sposób też dopatrzyć się naruszenia zasady równości w tym, że sąsiedztwo części plaży, na której dozwolona będzie sprzedaż napojów alkoholowych, spowoduje obniżenie obrotów w innych punktach sprzedaży napojów alkoholowych. Niezrozumiałe jest podnoszenie w kontekście niniejszej sprawy zarzutu naruszenia art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi bowiem, iż Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju oraz udziela pomocy P. zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. Zarzut, iż z Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie wynika, że plaża jest miejscem, gdzie nie można podawać napojów alkoholowych nie jest zasadny, gdyż w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie powiązano uprawnienia rady gminy wynikającego z art. 14 ust. 6 tej ustawy z treścią programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę, jako niezasadną, oddalił.